LAS VIOLACIONES A LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES AL PERSONAL DIPLOMÁTICO Y CONSULAR DE ESTADOS UNIDOS EN TEHERÁN EN EL MARCO DE LA CRISIS DE LOS REHENES DE 1979

Por

Luna María Morales Pulido y Sara Liceth Gómez Zapata

(Estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)

Resumen

El presente escrito tiene por objetivo abordar la violación de los privilegios e inmunidades establecidos por la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y la Convención de Viena de Relaciones Consulares de 1963, dirigidos a los agentes diplomáticos, en relación al episodio conocido como la “Crisis de los Rehenes”. Esta tuvo lugar en los años de 1979 a 1981, en donde se dio la toma de la Embajada de Estados Unidos en Teherán y los consulados del mismo país en Tabriz y Shiraz, con el consecuente secuestro y detención de su personal diplomático y consular en calidad de rehenes.

Inicialmente se ofrecerá al lector una somera introducción sobre los privilegios e inmunidades de los agentes diplomáticos; a continuación se expondrá el contexto socio-político en breve, en consideración a la situación de Irán y la relación con Estados Unidos previa al episodio; seguidamente se presentarán los hechos más relevantes del caso; de forma posterior se señalarán las principales cuestiones y conclusiones de este suceso, en tanto objeto de estudio por parte de la Corte Internacional de Justicia; y finalmente, presentaremos la resolución fáctica del caso y las conclusiones propias de la autoría.

Palabras clave

Crisis de los rehenes, privilegios e inmunidades de agentes diplomáticos, inmunidad de jurisdicción, responsabilidad internacional, misiones diplomáticas, Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas, Convención de Viena de Relaciones Consulares.

Cuestiones Preliminares: Privilegios e Inmunidades de los Agentes Diplomáticos

A partir de los avances sociales, culturales y económicos que van de la mano a los procesos de globalización, la sociedad internacional ha visto la necesidad de establecer relaciones de colaboración y convivencia entre los diferentes Estados. Es gracias a ello que se da paso a la diplomacia como el medio tradicional por medio del cual los Estados se relacionan entre sí. En ese sentido, y en aras de fomentar el crecimiento, las relaciones y la convivencia de la sociedad internacional, se establece una serie de prerrogativas e inmunidades hacia aquellas personas que ostentan cargos con funciones diplomáticas, e incluso, que despliegan funciones consulares. Esto, con el fin de “garantizar la independencia y la estabilidad de los representantes de un Estado extranjero” (Mazzuoli, 2019, pág. 489) y de permitir el ejercicio autónomo y sin limitaciones de las funciones inherentes de los agentes diplomáticos o consulares.

Estas inmunidades y privilegios del Derecho Público se enmarcan en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de 1961, y en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, de 1963. De acuerdo con Mazzuoli (2019) dentro de la Convención de Viena de 1961, las prerrogativas e inmunidades pueden dividirse en dos clases: i) las relativas a los agentes diplomáticos, y, ii) las relativas a la misión diplomática.

En este sentido, las inmunidades y privilegios de las que gozan los agentes diplomáticos (que son todos aquellos que cumplen con la función de representar al Estado) y los consulares (son todos aquellos que cumplen funciones de asistencia y protección a los nacionales en el extranjero) se dividen en: 

1) Privilegios Personales: comprende la imposibilidad de que los agentes diplomáticos o consulares puedan ser objeto de detención, persecución, prisión o maltrato en el Estado acreditado. Asimismo, atendiendo al artículo 29 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas,

 

“la persona del agente diplomático no puede ser objeto de ninguna forma de detención o arresto. El Estado receptor le tratará con el debido respeto y adoptará todas las medidas adecuadas para impedir cualquier ofensa a su persona, libertad o dignidad”.

 

2) Inmunidad jurisdiccional: esta inmunidad engloba dos categorías, la jurisdicción civil y la jurisdicción penal.

o   Civil: Esta inmunidad de carácter civil opera en los casos en los que el agente actúe en calidad de representante del Estado. En situaciones que se encuentre como particular (por ejemplo, cuando se trata de una acción sobre cualquier actividad comercial o profesional) no operará esta inmunidad.

o  Penal: la inmunidad penal consiste en la imposibilidad de detener o procesar al agente por cualquier delito cometido en el Estado receptor. Tiene un carácter absoluto e irrenunciable. Además, esta inmunidad también se extiende a los demás integrantes de la misión diplomática y a la familia del agente diplomático (siempre y cuando no sean nacionales del Estado receptor).

 

Por otro lado, deben tenerse en cuenta los privilegios e inmunidades que ostenta la misión diplomática que, atendiendo a la Convención de Viena sobre Relaciones diplomáticas, son: 

o   Inmunidad de los locales de la misión (art.22): esta inmunidad impone al Estado receptor a adoptar “todas las medidas adecuadas para proteger a los locales de la misión contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad.”

o Inviolabilidad de documentos y archivos (art. 24): esta inviolabilidad consiste en la imposibilidad de revisar o incautar los documentos o archivos de la misión sin la existencia de una previa autorización. Esta inviolabilidad es de carácter permanente, sin perjuicio del lugar donde se hallen los documentos o archivos.

o Inviolabilidad de las comunicaciones para fines oficiales (art. 27): “El Estado receptor permitirá y protegerá la libre comunicación de la misión para todos los fines oficiales.”

Contextualización del caso

A fin de encuadrar el caso hemos de resaltar que la toma a la Embajada de los Estados Unidos en Teherán y sus consulados de Tabriz y Shiraz se dieron en el marco de la Revolución Iraní, también llamada revolución islámica. En esta surge un movimiento popular que se opone a la modernización occidental que hacía parte de los planes de gobierno del Sha Mohammad Reza Pahleví.

La modernización impulsada en Irán por el régimen del Sha (…) se sustentó en la apertura económica y la fuerte presencia de inversiones extranjeras que no resolvieron los problemas sociales, sino que produjo un profundo cisma entre quienes se beneficiaron de ella, y quienes se perjudicaron. (Simonoff, 2004).

Esta modernización en lo económico también impactó fuertemente en lo social, abriendo paso a cambios como el surgimiento del derecho de sufragio femenino, las reformas agrarias que buscaban acabar con la visión feudalista de la tenencia de la tierra, la creación de escuelas laicas y la promoción de la secularización estatal. Fundamentalmente el último aspecto contribuyó a que “el levantamiento popular en Irán fue entendido por muchos como un rechazo a la modernidad; porque la modernización ponía en peligro la existencia de la cultura tradicional iraní y su estructura social” (Gurbuz, 2003).

La mayoría del pueblo iraní reconocía en el proceder del Sha un rechazo a los fundamentos religiosos y tradicionales de la cultura iraní, que contrastaban fuertemente con los principios occidentales. El Sha, a su vez, se reconocía fiel a las políticas y baluartes liberales de Estados Unidos, y este país lo identificaba como su mayor socio en la región. En este sentido, Abul Kalam Azad, citado por Kostiner (2009), afirma que tanto la administración de Nixon y en general Estados Unidos:

…veía al Shah como un leal aliado que compartía su visión del mundo lo cual era evidenciado por la política exterior del Shah, que incluía: oposición a Nasser [ex presidente de Egipto] y otros regímenes árabes radicales; apoyo a Israel; oposición al comunismo y la Unión Soviética; y alianzas con monarquías del Golfo.

El pueblo iraní asoció la persona del Sha con procesos de occidentalización secundados por Estados Unidos, país que promovía visiones liberales opuestas a las costumbres y arraigo del pueblo iraní; en este contexto, germina el símbolo de la revolución, el Ayatola Khomeini, quien se presentó ante el pueblo iraní como el símbolo de libertad e independencia, pues fue durante muchos años la oposición visible del Sha y Estados Unidos, y quien promovió la serie de movilizaciones y movimientos populares que dieron lugar a la deposición del Sha y la reivindicación de los valores tradicionales clásicos del Islam en Irán, fruto de su revolución.

Hechos

El 4 de noviembre de 1979 un grupo armado de cientos de civiles iraníes, quien posteriormente se describiría como “Estudiantes musulmanes seguidores de las políticas del Imam”, invadió el complejo de la Embajada de Estados Unidos en Teherán, para seguidamente, y por el periodo de 444 días, ocupar el establecimiento teniendo cautivos a sus decenas de ocupantes, siendo estos miembros de misiones diplomáticas, miembros del personal administrativo y técnico que acompañaban la misión y dos civiles sin estatus diplomático. Esta acción se repitió al día siguiente, cuando los consulados de Estados Unidos en Tabriz y Shiraz fueron asaltados por otro grupo de civiles armados, quienes tomaron posesión del lugar.

Según el memorial de Estados Unidos ante la CIJ:

algunos [rehenes] fueron desfilados atados y con los ojos vendados ante multitudes hostiles; al menos durante el período inicial de su cautiverio, los rehenes fueron mantenidos atados y, con frecuencia, con los ojos vendados; se les negó el correo o cualquier comunicación con su gobierno o con unos a otros, sometidos a interrogatorios, amenazados con armas (USA vs IRAN, 1980, pág. 24).

A su vez, los archivos y documentos de la Embajada de los Estados Unidos que no fueron destruidos por el personal durante el ataque del 4 de noviembre, fueron difundidos por los militantes y por los medios de comunicación controlados por el Gobierno.

Desde el primer día de la toma se hicieron repetidos llamados de ayuda desde la Embajada al Ministro de Relaciones Exteriores de Irán; sin embargo, a pesar de estas reiteradas solicitudes, no se envió a las fuerzas iraníes a tiempo para brindar apoyo y protección a la Embajada. El gobierno iraní no hizo ningún intento por despejar el complejo de la Embajada, rescatar al personal rehén, o para persuadir a los militantes de finalizar su acción en contra de la Embajada (USA vs IRAN, 1980, pág. 13).

Ante este panorama, para noviembre de 1979, los estudiantes exigían a Estados Unidos que, a cambio de entregar a sus diplomáticos que estaban como rehenes, extraditara a Irán al Shah, quien había viajado a ese país para tratar el cáncer que padecía. Los manifestantes exigían que fuera juzgado por crímenes cometidos durante su mandato con la ayuda de su policía secreta, la SAVAK. (Arciniegas, 2019).

A pesar de los esfuerzos del gobierno de Estados Unidos para iniciar las negociaciones, fue evidente que las autoridades iraníes no tendrían contacto directo con los representantes del gobierno de Estados Unidos en relación a la retención de los rehenes (USA vs IRAN, 1980, pág. 15).

Finalmente, ante las negativas de Irán, el 25 de noviembre de 1979, el Secretario General de Estados Unidos envió una carta al presidente del Consejo de Seguridad refiriendo el caso del ataque a la Embajada en Teherán y solicitando una reunión extraordinaria del Consejo.

El Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 457 de 1979, haciendo un llamado a Irán a liberar al personal de la embajada inmediatamente, proveerles protección y permitirles dejar el país. La resolución también llamó a los Gobiernos a tomar medidas para resolver por medios pacíficos los restantes problemas entre ellos (USA vs. IRAN, 1980, pág. 16). Dado que ésta no tuvo efectos, en diciembre 31 de 1979 el Consejo de Seguridad se reunió nuevamente y adoptó la resolución 461 de 1979, en la cual reiteró el llamado al Gobierno Iraní, y solicitó al Secretario General prestar sus buenos oficios para alcanzar el objeto de la resolución del Consejo.

Demanda ante la Corte Internacional de Justicia

Ante el rechazo de Irán a acatar las resoluciones del Consejo de Seguridad, y la evidente negativa a negociar o conciliar, el 19 de noviembre de 1979, el asesor jurídico del Departamento de Estado de Estados Unidos entregó al registrador de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) una solicitud incoando la iniciación del procedimiento contencioso en contra de la República Islámica de Irán, en los términos del artículo 40 del reglamento de la CIJ, en relación a la disputa concerniente al ataque y secuestro de rehenes miembros del personal diplomático de Estados Unidos y otros nacionales.

Para el 15 de enero de 1980, dando inicio a la fase escrita del proceso, Estados Unidos entrega a la CIJ el memorial, atendiendo al artículo 45 del reglamento, en el que presentó los fundamentos de hecho (descritos en el apartado previo) y los argumentos de derecho que hemos de explicar a continuación:

Que el gobierno de Irán, al tolerar, alentar y no prevenir y sancionar la conducta descrita en la declaración de hechos, violó sus obligaciones legales internacionales para con Estados Unidos según lo previsto en:

·  Arts. 22, 24, 25, 27, 31, 37 y 47 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.

·  Arts. 28, 31, 33, 34, 36 y 40 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.

Asimismo, el gobierno de Estados Unidos pidió la liberación inmediata de los rehenes con la garantía de dejar el país de forma segura; reparación pecuniaria de Irán en favor de Estados Unidos por la violación de sus obligaciones internacionales; y que el gobierno de Irán realice los procesos necesarios ante las autoridades competentes para enjuiciar a los responsables de la toma de la Embajada en Teherán y los consulados de Tabriz y Shiraz.

Es de resaltar en este punto que, Irán teniendo la posibilidad de presentar una contramemoria, como establece el artículo 45.2 del estatuto de la CIJ, no presentó alegatos y nunca compareció ante la Corte. Su única manifestación se dio a través de una carta dirigida a la CIJ por parte del Ministro de Relaciones Exteriores, el 16 de marzo de 1980, en donde indicaba que ésta no podía ejercer jurisdicción en el problema en tanto: el problema involucrado en el conflicto entre Irán y Estados Unidos no es uno sobre interpretación y aplicación de tratados, argumento fundante de la solicitud de Estados Unidos, sino el resultado de una situación más amplia, afirmando que el asalto a la Embajada de Estados Unidos en Teherán y los consulados representan un aspecto marginal y colateral del problema general. A su vez, afirmó que la CIJ tampoco tendría jurisdicción en tanto las consecuencias de la revolución son competencia de los asuntos de derecho interno y la soberanía de Irán.

Ante ello la CIJ explicó que, una disputa concerniente a los locales diplomáticos y consulares y la detención de personas protegidas internacionalmente, y que involucra la interpretación o aplicación de convenciones multilaterales que codifican el derecho internacional regentes de las relaciones diplomáticas y consulares, es una que por su propia naturaleza entra dentro de la jurisdicción internacional (USA vs IRAN, 1980, pág. 20).

Una vez establecida la admisibilidad y competencia, el juicio pasó a su fase oral, en donde se establece la atribución de responsabilidad de las autoridades iraníes en tanto:

1) El sello de aprobación oficial gubernamental [de la toma a la embajada] se presentó a través del decreto emitido el 17 de noviembre de 1979 por el Ayatola Khomeini, el cual iniciaba con la aseveración de que la embajada estadounidense era “un centro de espionaje y conspiración” y que “aquellos que han orquestado boicots en contra de nuestro movimiento islámico no gozan del internacional respeto diplomático”. Continuó declarando que el complejo de la embajada y los rehenes se mantendrían allí hasta que Estados Unidos entregara al Sha para ser enjuiciado (USA vs IRAN, 1980, pág. 34).

2) La misión diplomática y las oficinas consulares de Estados Unidos en Irán no fueron las únicas cuyos locales fueron sometidos por manifestaciones durante el periodo revolucionario en Irán. El 5 de noviembre de 1979, un grupo invadió la Embajada Británica en Teherán, pero fue desalojada luego de una breve ocupación. El 6 de noviembre de 1979 ocurrió una breve ocupación del Consulado de Iraq en Kermanshah, pero fue dado por terminado por instrucciones del Ayatola Khomeini; no se hizo daño alguno al consulado o su contenido. El primero de enero de 1980 se hizo un ataque a la Embajada de la URSS en Teherán por una gran turba, pero como resultado de la protección dada por las autoridades iraníes a la embajada, no se causó ningún daño grave (USA vs IRAN, 1980, pág. 20). Es evidente que las autoridades iraníes y la policía, pudiendo tomar las medidas necesarias para reestablecer la seguridad y devolver los locales a sus legítimos tenedores, no lo hicieron en el caso particular de los locales relacionados a Estados Unidos.

3) La violación a los archivos y documentos de la misión diplomática fue evidente, en tanto: ha sido manifestada al mundo por repetidas declaraciones hechas por los militantes que ocuparon la embajada, quienes claman tener posesión de los documentos de los archivos, y por diferentes autoridades gubernamentales presuntamente enseñando el contenido (USA vs IRAN, 1980, pág. 36).

Conclusiones de la Corte Internacional de Justicia

De esta forma la CIJ determina que la omisión del gobierno iraní de asistir a los llamados de ayuda que se hicieron desde la Embajada, teniendo la capacidad y medios para actuar, constituyen una seria violación a sus obligaciones legales internacionales bajo las disposiciones del artículo 22, párrafo 2, y artículos 24, 25, 26, 27 y 29 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de 1961; y los artículos 5 y 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, de 1963, como será explicado a continuación:

1) En primer lugar, atendiendo a las fuentes normativas señala que: la obligación del Estado receptor de proteger la inviolabilidad de los archivos y documentos de una misión diplomática descansa en el artículo 24, el cual dispone específicamente que ellos son “inviolables, dondequiera que se hallen”; bajo el artículo 25 se requiere “dar toda clase de facilidades para el desempeño de las funciones de la misión”; bajo el artículo 26 “garantizar a todos los miembros de la misión la libertad de circulación y de tránsito por su territorio”; y bajo el artículo 27, “permitir y proteger la libre comunicación de la misión para todos los fines oficiales”. Disposiciones análogas han de ser encontradas en la Convención de 1963 en relación a los privilegios e inmunidades de las misiones consulares y su personal (arts. 31, pár. 3, arts. 40, 33, 28, 34 y 35).  (USA vs IRAN, 1980, pág. 31).

2) Los hechos descritos previamente constituyeron a su vez infracciones a: el parágrafo 2 del artículo 22 de la Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas, que obliga a Irán a proteger los locales de la misión en contra de cualquier intrusión o daño y prevenir cualquier disturbio a su paz o atentado a su dignidad. Los parágrafos 1 y 3 del artículo también fueron infringidos, y lo continúan siendo, en tanto prohíben a los agentes del Estado receptor entrar a los locales de una misión sin su consentimiento para realizar cualquier búsqueda, requisa, embargo o medida parecida en los locales. En segundo lugar, continúan infringiendo el artículo 29 de la misma Convención en tanto esta prohíbe cualquier arresto o detención de un agente diplomático o ataque a su persona, libertad o dignidad. (…) Finalmente, la detención como rehenes de los dos civiles particulares nacionales estadounidenses implica una infracción a las obligaciones de Irán bajo el artículo II, parágrafo 4, del tratado de amistad, relaciones económicas y derechos consulares, de 1955. (USA vs IRAN, 1980, pág. 36).

Y determina finalmente que: La Corte es por lo tanto llevada a concluir (…) que el 4 de noviembre de 1979 las autoridades iraníes: (a) eran plenamente conscientes de sus obligaciones emanadas de las convenciones a tomar las medidas para proteger los locales de la Embajada de Estados Unidos y su personal diplomático y consular de cualquier ataque y cualquier vulneración a su inviolabilidad, y afianzar la seguridad de cualquier otra persona que estuviera en el establecimiento; (b) eran plenamente conscientes, como resultado de los llamados de ayuda hechos por la Embajada de Estados Unidos, de la urgente necesidad de toma de acción por su parte; (c) tenían los medios a su disposición para desempeñar sus obligaciones; (d) fallaron completamente con estas obligaciones. (USA vs IRAN, 1980, pág. 33).

Resolución del suceso

Una vez dictada la Sentencia por la CIJ, el 24 de mayo de 1980, y a pesar de la obligación de cumplimiento de la decisión atendiendo al artículo 94.1 de la Carta de las Naciones Unidas, Irán nunca llevó a cabo las órdenes de la CIJ, poniendo en juicio de la opinión pública su efectividad. Como menciona Mark Janis, profesor de la universidad UConn School of Law: Rehenes es, desafortunadamente, un ejemplo inusualmente obvio de la Corte como poco eficaz. El problema con semejante decisión tan aparentemente ineficaz, es que puede afectar la ya frágil reputación de la Corte (Janis, 1981).

La liberación de los rehenes, en enero de 1981, se dio por otras vías. Para mayo de 1980 Estados Unidos había convencido a sus más cercanos aliados a imponer un embargo a Irán; no obstante, el embargo no era suficiente para debilitar la revolución iraní; pero sí lo hizo la muerte del Shah, en julio 27. Dos eventos hicieron más probable la conclusión de la crisis. Primero, a mitad de agosto Irán instaló un nuevo gobierno (…). Segundo, el 22 de septiembre Irak invadió Irán (…) y cuando el primer ministro de Irán visitó las Naciones Unidas en octubre, varios líderes le dejaron en claro que Irán no podría esperar apoyo en el conflicto con Irak mientras mantuviera los rehenes estadounidenses. Como consecuencia, las autoridades iraníes entablaron las negociaciones con renovado vigor (Britannica, 2021).

Conclusiones

Las relaciones internacionales se caracterizan por su complejidad, por la diversidad de actores y sujetos, por la dificultad de mantener las relaciones diplomáticas y fundamentalmente, la paz. Es por esto que a través del tiempo se han tomado medidas, que eventualmente resultaron en costumbre internacional, como lo es la importancia del respeto a la integridad de los agentes diplomáticos y sus oficios, así como todas las materias concernientes a ellos en el desarrollo de sus funciones, manifestadas en los privilegios e inmunidades que las convenciones de Viena de 1961 y 1963 otorgan.

En el caso estudiado vemos una manifiesta violación a aquellas obligaciones a que el Estado de Irán decidió una vez someterse, pero que luego no cumplió a cabalidad. Pero estas no son sólo obligaciones o deberes que deban cumplirse en virtud de una convención, sino acuerdos de respeto, honra y dignidad en favor de las personas que en otros países prestan auxilio u orientan a sus nacionales; que, en torno a la creencia de que las relaciones interestatales son importantes y que a través de estas pueden lograrse convenios que mejoren las situaciones de ambos países, se preocupan por generar políticas de todo tipo a fin de lograr dicho fin; personas que, en el fondo del asunto no deben responder por la imagen que su país representa, sino por el servicio que en efecto prestan.

Sayad, M. (1979). Imagen tomada de: https://elpais.com/elpais/2019/11/04/album/1572857341_115378.html#foto_gal_14

Fuentes

·   Arciniegas, Y. (5 de noviembre de 2019). La toma de rehenes que deterioró las relaciones entre EE. UU. e Irán hace 40 años. FRANCE24. https://www.france24.com/es/20191104-toma-rehenes-40-relaciones-estados-unidos-iran  

·   Britannica, The Editors of Encyclopaedia. "Iran hostage crisis". Encyclopedia Britannica, 6 May. 2021, https://www.britannica.com/event/Iran-hostage-crisis. Accessed 5 September 2021.

·   Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. Adoptada en Viena, abril 18 de 1961.

·   Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. Adoptada en Viena, abril 24 de 1963.

·   Gurbuz, MV (2003). La revolución iraní. Revista SBF de la Universidad de Ankara, 58 (04). DOI: 10.1501 / SBFder_0000001694

·   International Court of Justice. United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v. Iran) judgement of 24 May 1980. Report 1980.

·   Janis, M. The Role of the International Court of Justice in Hostages Crisis (1981) 13 (2) Connecticut Law Review p. 279. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1101689

·   Kostiner, J. Conflict and Cooperation in the Gulf Region, VS Verlag fur Sozialwissenschaften, Printed in the Netherlands, 2009.

·   Mazzuoli, V. (2019). Derecho Internacional Público Contemporáneo. España, Barcelona: Bosch Editor.

·   Simonoff, A. C. (2004). La revolución iraní­ en perspectiva Foucaultiana. Cuestiones De sociología, (2). Recuperado a partir de https://www.cuestionessociologia.fahce.unlp.edu.ar/article/view/CSn02a12