DERECHO DERIVADO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES SUPRANACIONALES: UNA MIRADA A LA POSICIÓN JURÍDICA QUE DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO OCUPAN LAS DECISIONES DE LA CAN

Por 

Santiago Ramírez

Norbey Hernández

(estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)

1. PRESENTACIÓN DEL CASO

Alguna vez, en nuestro proceso de formación personal, estudiando algunos pronunciamientos administrativos y judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, nos encontramos con que la autoridad citaba, como sustento jurídico a sus argumentos, algo llamado Decisiones de la Comunidad Andina (CAN). No dejaba de parecernos extraña tal norma jurídica, por un lado, porque su aplicación, que era directa, no contaba con una Ley del orden Nacional que la incorporará al ordenamiento jurídico interno, de ahí que, consecuencialmente, no entendiéramos -o más bien dimensionáramos- cuál era la naturaleza jurídica de tales disposiciones. Por otro lado, si bien intuíamos su conexión con el derecho internacional, no era claro para nosotros cuáles eran las características de la CAN como organización internacional.

Para darle solución a los anteriores interrogantes -que son comunes entre los estudiantes de derecho- este escrito abordará jurídicamente, en primer lugar, las generalidades de las organizaciones internacionales, de forma que caractericemos a la CAN. Una vez hecha tal tarea, entraremos en el estudio sobre la proyección y ocupación que las normas comunitarias llamadas Decisiones tienen en el ordenamiento jurídico colombiano.

2. ANÁLISIS JURÍDICO

a. Las organizaciones internacionales: generalidades y tipologías

La Convención de Viena Sobre Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT), trae una definición de organización internacional, entendiéndola como una ‘’organización intergubernamental’’. Tal definición resulta a todas luces insuficiente si se quiere una comprensión cabal del concepto. Conceptualmente, una organización internacional es un sujeto de derecho internacional con personalidad jurídica, distinta a sus Estados miembros, creado a través de un tratado internacional multilateral para la consecución de determinados objetivos y finalidades (Remiro Brotóns et al., 2010, pág. 145).

La personalidad o subjetividad jurídica es un elemento trascendental, dota a las organizaciones internacionales de capacidad jurídica para actuar internacionalmente de tal forma que puedan gozar de derechos y contraer obligaciones. Tal atributo difiere, en su alcance y contenido, al que pesa sobre los Estados, pues como lo señala Casanovas & Rodrigo (2018) la subjetividad de las organizaciones es secundaria y derivada en tanto tiene su origen en la voluntad de los Estados; y es además una subjetividad de tipo funcional pues está circunscrita a las funciones y objetivos para las que fue creada (pág. 197).

La estructura interna de las organizaciones internacionales se convierte en un elemento también característico de estas: cuentan con un ordenamiento jurídico interno y con órganos autónomos y permanentes por medio de los cuales realiza sus propósitos (Mazzuoli, 2019, pág. 574).

Pero no todas las organizaciones internacionales son iguales, aunque su origen y estructura puedan ser similares. Existen diferentes categorías que varían de autor en autor. Por tanto, para efectos de este escrito, nos valemos de la diferenciación que hace Remiro Brotóns et al (2010, págs. 152-154) entre las organizaciones de integración y las de cooperación.

Las organizaciones de cooperación, según Brotóns, desempeñan un papel de concertación entre los Estados mediante manifestaciones llamadas resoluciones, que son meramente recomendatorias, y mediante el auspicio y preparación de proyectos de tratados que serán sometidos a los miembros de la organización (pág. 153). Así, el calificativo de cooperación se refiere a la promoción de unos objetivos comunes a través de la adopción de resoluciones, respetándose siempre la soberanía de los Estados miembros. La ONU es el ejemplo más claro de este tipo de organizaciones, además ser tal vez el mayor esfuerzo de la comunidad internacional para la consecución de la paz mundial y la protección de los DDHH.

Si bien en principio las organizaciones de cooperación no tienen la potencialidad para hacer obligatorias las disposiciones emanadas de sus órganos, encontramos algunas excepciones en la ONU que vale la pena destacar: (i) es obligatoria la resolución de la Asamblea general que aprueba el presupuesto de la Organización (Casanovas & Rodrigo, 2018, pág. 229); (ii) son también obligatorias las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU para sus estados miembros, según el Art. 25 de la Carta de las Naciones Unidas.

Las organizaciones supranacionales (como la Comunidad Andina o la Unión Europea) son aquellas que están facultadas por los Estados miembros para contar con órganos y/o instituciones con competencias, según Vargas Carreño (2007), ‘’para adoptar normas, decisiones o sentencias que de un modo directo pueden surtir efectos jurídicamente vinculantes en los Estados que forman la organización’’ (pág. 316). Estas organizaciones, en virtud de su tratado constitutivo, dotan a algunos de sus órganos para la expedición de normas obligatorias (v.gr. decisiones o resoluciones) las cuales gozan de una importante característica: son aplicables directamente dentro del ordenamiento de los Estados miembros. En ultimas, la obligatoriedad derivada del derecho comunitario es un elemento de la naturaleza de las organizaciones supranacionales, a diferencia de las de tipo cooperativo.

En suma, su estructura orgánica es similar a la de un Estado puesto que cuentan con órganos ejecutivos, legislativos y jurisdiccionales. Esto se explica por la presencia de un ordenamiento jurídico que le es propio, el cual ‘’proviene de los tratados constitutivos y de los órganos legislativos creados por aquellos [los Estados], cuya jerarquía, aplicación, efectos y supremacía se rigen por principios que le son propios’’ (Gómez Apac, Vergara Quintero, Romero Zambrano, Aguilar Feijoó, & Rodríguez Noblejas, 2019, pág. 27).

b. La Comunidad Andina (CAN)

La CAN es una organización internacional de carácter supranacional, creada a través del Protocolo de Trujillo, de 1996, que modificó el Pacto Andino, creado mediante el Acuerdo de Cartagena, de 1969. Su propósito es el de mejorar el nivel de vida y desarrollo equilibrado de los países miembros (Ecuador, Perú, Bolivia, Colombia) mediante la cooperación económica y social, todo esto con proyección hacia una integración andina.

La CAN está conformada además de los países miembros por órganos e instituciones donde los primeros no cuentan con personalidad jurídica y los segundos sí (Gómez Apac, et al., pág. 29). Estos órganos e instituciones están articulados en el Sistema Andino de Integración (SAI)[1].

Dentro del SAI hay órganos e instituciones de tipo legislativo, ejecutivo, jurisdiccional, y otros que no pueden tipificarse dentro de estas categorías. Cabe destacar que los únicos que tienen la aptitud para expedir las llamadas Decisiones (normas vinculantes para los Estados miembros) son: la Comisión Andina y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE)[2], ambos órganos legislativos de la CAN, cuyas competencias están reguladas en los Art. 16 y 22 del Acuerdo de Cartagena.

c. Ordenamiento jurídico andino

El Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino (TJCA) es el pilar sobre el que se sustenta el ordenamiento jurídico de la CAN; fue suscrito el 28 de mayo de 1979 y modificado mediante el protocolo de Cochabamba, que entró en vigencia en 1999.

Según Walker San Miguel (2017) el ordenamiento jurídico andino se compone principalmente, a partir del Art. 1 del Tratado de Creación del TJCA de 1979, de dos tipos de normas jurídicas: “originarias”, “primarias” o “constitucionales”; y “derivadas” o “secundarias” (pág. 15). En primer lugar, son fuentes de derecho originario, los tratados constitutivos del ordenamiento jurídico andino junto con sus protocolos modificatorios. En segundo lugar, son fuentes de derecho secundario aquellas normas que son derivadas de la actuación de los órganos comunitarios legislativos (CAMRE y Comisión Andina) como las Decisiones. También existen las Resoluciones que son expedidas por la Secretaría General. Si bien nos centraremos en el estudio de las Decisiones, vale la pena resaltar que para el TJCA (1999) las resoluciones que emite la Secretaria General son otra de las fuentes derivadas del derecho andino de aplicación directa en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, bajo la naturaleza de Actos Administrativos (pág. 48).

d. Las decisiones de la CAN y su lugar en el ordenamiento jurídico colombiano

Según el Art. 3 del Tratado de Creación del TJCA las Decisiones del CAMRE y de la Comisión serán directamente aplicables en los Países Miembros; ello implica que no es necesario un procedimiento de derecho interno para incorporarlas al orden jurídico de cada Estado miembro, a menos que la norma andina disponga otra cosa. Se trata, entonces, de lo que la doctrina citada por el TJCA (1999) llama: “principio de aplicación directa’’ (pág. 49). Asimismo, a juicio del TJCA (Proceso 7-AI- 99) las decisiones gozan de preminencia, esto es, las normas comunitarias adquieren prevalencia sobre las Leyes internas. Como ya veremos, tal afirmación debe moderarse a partir de los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

Entonces ¿dónde podemos situar a las Decisiones de la CAN dentro del ordenamiento colombiano? ¿A un nivel superior al de Constitución o será que hacen parte de ella a través del bloque de constitucionalidad? O tal vez ¿estarán al mismo nivel que las Leyes ordinarias? Veamos.

La obligatoriedad del derecho derivado de la CAN encuentra su fundamento, a juicio de la Corte Constitucional (C-256 de 2014), en los Arts. 9, 150-16 y 227 de la Constitución Política, allí está contemplada la noción de supranacionalidad. Para la Corte dicha noción implica dos cosas: primero, que algunos órganos que componen la organización comunitaria tienen la competencia para regular materias de forma uniforme; segundo, la regulación proyecta sus efectos de forma directa y prevalente sobre el ordenamiento jurídico interno. La primera implicación tiene a su vez dos efectos: (i) una vez se agota el procedimiento de expedición y publicidad de la norma comunitaria en la organización la norma se encuentra vigente en el ordenamiento colombiano y, por ende, (ii) las personas pueden solicitar a los Jueces nacionales su aplicación directa. Por otro lado, la prevalencia ordena que en caso de conflicto sobre una misma materia prevalezca la norma comunitaria sobre la Ley ordinaria. Sobre este ultimo efecto vale la pena hacer algunas precisiones a partir de la Jurisprudencia de la Corte (pág. 61).

A juicio de la Corte, en Sentencia C-234 de 2019 (la más reciente sobre la materia), si bien las llamadas Decisiones tienen el carácter de prevalente, tal carácter debe morigerarse; no se debe entender de forma absoluta como una prevalencia total sobre el ordenamiento jurídico. Asimismo, según la Corte, el derecho comunitario no hace parte, por regla general, del bloque de constitucionalidad. De ahí que las Leyes ordinarias no puedan ser expulsadas del ordenamiento jurídico al confrontarse con normas comunitarias de la CAN. A lo sumo la norma comunitaria hace inaplicable (no inexequible o inconstitucional) la Ley ordinaria en un caso concreto donde haya oposición de ambos tipos de normas: de tal forma es que debe entenderse su prevalencia (pág. 20). Esta tesis se ha venido sosteniendo desde la Sentencia C-256 de 1998.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en dicha Sentencia reiteró su falta de competencia para analizar la constitucionalidad de las Decisiones de la CAN ‘’pues el Estado al suscribir el Acuerdo de Cartagena, y demás normas que lo han modificado, transfirió competencias precisas para que en dicho escenario [SAI] se solucionen las controversias que surjan sobre la adecuada aplicación de sus normas’’ (pág. 21). Por ende, el escenario de inaplicación antes descrito es solo para controversias entre jueces y tribunales ordinarios del orden nacional.

Finalmente, hay una excepción respecto al lugar que ocupan las Decisiones andinas en el ordenamiento jurídico patrio y a su uso para el control constitucional: se trata de aquellas que regulan derechos fundamentales. La Corte ha venido aplicando esta tesis a partir de la Sentencia C-155 de 1998 en especial en pronunciamientos donde se estudian Decisiones de la CAN que se refieren a los derechos morales (que son derechos fundamentales) derivados del derecho de autor.

e. Conclusión

La CAN, de la que Colombia es miembro, es una organización internacional de integración, de carácter supranacional. De ello se desprende que su estructura interna comprenda órganos de carácter ejecutivo, legislativo y judicial cimentados sobre un ordenamiento jurídico comunitario que tiene dos escenarios de proyección: el ámbito internacional, esto es, todo aquello concerniente a las relaciones de la CAN con sus Estados miembros y otros sujetos del derecho internacional; y el ámbito interno de los Estados miembros, a través de la expedición de normas por los órganos comunitarios que son directamente aplicables sin la necesidad de agotar procedimientos adicionales para incluirlas.

Respecto a las manifestaciones normativas llamadas Decisiones, la Corte Constitucional ha reconocido la aptitud de tales normas para ser aplicadas por los Jueces de forma prevalente sobre las leyes ordinarias, sin que esto implique la derogación de estas, ni mucho menos la equivalencia de las Decisiones al rango Constitucional, excepto las disposiciones de las Decisiones que regulen derechos fundamentales, caso en el cual dichas normas exclusivamente harán parte del bloque de constitucionalidad.

En síntesis, podemos sostener que las normas comunitarias ocupan un lugar privilegiado en el ordenamiento jurídico colombiano. Son aplicadas de forma preferente, en caso de antinomias, en lugar de las leyes ordinarias, lo que no implica que estén al nivel de la Constitución, excepto cuando las Decisiones de la CAN regulen derechos fundamentales, pues en tal caso las disposiciones respectivas harán parte del bloque de constitucionalidad.

f. Opinión personal

La realidad de los países andinos, aunque comparten elementos en común, es bastante disímil por las condiciones internas que cada uno enfrenta, por eso creemos que la integración jurídica, económica y cultural a que debería dar lugar la CAN es una facultad que hay que saber explotar más. La idea de integración es, en primer lugar, dotar a los ciudadanos andinos de herramientas llenas de seguridad jurídica para que a la hora de relacionarse armonicen las estipulaciones de sus negocios y, en segundo lugar, crear un bloque comercial y aduanero entre los países andinos con miras a ser igual o más competitivos que otras experiencias de integración como la UE. Sin embargo, si bien bajo nuestra percepción las autoridades colombianas acatan las normas andinas, aún falta mucho para que en el ámbito interestatal e internacional se alineen los intereses de los miembros de la CAN en pro de la consecución de los objetivos plasmados en el Acuerdo de Cartagena.

La CAN debería representar una verdadera hermandad donde los Estados miembros se relacionen en bloque con los demás sujetos del derecho internacional. Si se agruparan los intereses al tiempo que se aprovechara la uniformidad del ordenamiento jurídico comunitario, los beneficios para la región serían incalculables. Lastimosamente, las diferencias ideológicas de los gobernantes, que han sido notables en la historia de la diplomacia de la región; el individualismo de los Estados en el ámbito internacional, por ejemplo, a través de la negociación individual de TLCs con otros Estados; y la recurrencia a otras organizaciones (v. gr. la OEA) como centro de discusión, deja a la CAN casi sin utilidad en el ámbito internacional y diplomático. Son útiles sus órganos y sus manifestaciones regulatorias, como lo señalamos en este escrito, pero la CAN como un solo centro de intereses en el plano de las relaciones internacionales aún es deficiente, a nuestro parecer.

No hay que ir muy lejos para reconocer la ausencia de unificación de intereses de los países que conforman la CAN. La lucha actual contra el COVID 19 es un experimento donde cada Estado hace lo suyo. Si se tratara de proteger la integración y la movilización de productos en el territorio andino, ya se habrían definido y unificado por parte de los países que integran la CAN protocolos y ayudas mutuas para hacerle frente a la crisis. Lamentablemente esto no ha pasado con la intensidad que se esperaría; aún se está lejos de coordinar acciones.

Tememos por la existencia de la CAN si no se fortalecen las relaciones de los Estados miembros, se debe ir más allá de la recepción pasiva de simples Decisiones. Empero, para concluir, decir que destacamos la labor regulatoria de la organización, pues no deja de ser valiosa la seguridad jurídica y la especialidad técnica con que se regulan determinadas materias.

Bibliografía

Mazzuoli, V. de O. (2019). DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO CONTEMPORÁNEO . Barcelona: Bosh Editor.

Remiro Brotóns, A et al. (2010). DERECHO INTERNACIONAL CURSO GENERAL. Valencia: Tirant lo blanch.

Casanovas, O., & Rodrigo, A. (2018). COMPENDIO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. Madrid: Tecnos.

Vargas Carreño, E. (2007). DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y PRÁCTICAS QUE RIGEN EN EL SIGLO XX. Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile.

Gómez Apac, H. R., Vergara Quintero, L. R., Romero Zambrano, H. R., Aguilar Feijoó, L. F., & Rodríguez Noblejas, K. M. (2019). APUNTES DE DERECHO COMUNITARIO ANDINO. Quito: San Gregorio.

Rodríguez, W. S. (2017). El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina (CAN) y su mecanismo de solución de controversias. ACUERDOS, 14-27.

Jurisprudencia

C-256 (Corte Constitucional 2014).

C-137 (Corte Constitucional 1996).

C-234 (Corte Constitucional 2019).

C-155 (Corte Constitucional 1998).

C-256 (Corte Constitucional 1998).

Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, Proceso 7-AI- 99 (Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina 20 de diciembre de 1999).

Normas

Acuerdo de Cartagena de 1969

Protocolo de Trujillo de 1996

Constitución Política de Colombia de 1991

Informativa

¿Qué tanta importancia tiene la CAN para Colombia y la región? (17 de octubre de 2018). El Tiempo, págs. https://www.eltiempo.com/mundo/latinoamerica/importancia-para-colombia-de-pertenecer-a-la-can-282400.

NOTA: Una explicación de este texto se puede encontrar en: https://drive.google.com/file/d/1SS7XHW3Eqs0yP-PVHFG12b1x43uI23Ge/view

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[1] Art. 5 del Protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino de 1996 (‘’Protocolo de Trujillo’’).

[2]  Art. 17 y 21 del Acuerdo de Cartagena.