Inmunidad no es igual a impunidad
Por
Sara Lucía Arias y Aura Juliana Chacón
(Estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)
En el presente artículo abordamos el conflicto surgido entre ciudadanos haitianos y estadounidenses contra la ONU, debido a la epidemia de cólera originada con posterioridad al despliegue de tropas nepalesas por el Consejo de Seguridad de la ONU en Haití, en el 2010, que tuvo como consecuencia 9.000 muertos y 788.000 personas enfermas aproximadamente (Organización de las Naciones Unidas, 2016).
Para empezar, expondremos los antecedentes históricos que llevaron a la misión MINUSTAH. Luego, enunciamos los hechos relevantes del caso. Después, presentamos la normativa y jurisprudencia aplicable al caso. Y finalmente, desarrollamos nuestro análisis del caso y la conclusión.
Haití lucha contra el Cólera desde el 2010. Foto: UNICEF/Maxence Bradley/Noticias ONU. Fuente: https://news.un.org/es/story/2016/12/1370451Antecedentes históricos
En el año 2004 el entonces presidente de Haití, Jean-Bertrand Aristid, abandonó la presidencia bajo amenaza de grupos armados y brotes de violencia en el país (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2005). Fue sustituido por Boniface Alexandre, presidente de la Corte Suprema para la época, el cual solicitó apoyo a las Naciones Unidas a través de una Fuerza Multinacional Provisional por un periodo de 3 meses para ayudar a restablecer la seguridad y la estabilidad en el país (Organización de las Naciones Unidas, 2017).
Posteriormente, el Consejo de Seguridad de la ONU estableció la misión MINUSTAH, una misión conjunta de carácter militar y civil, para lograr el mantenimiento de la paz, la protección de los derechos humanos, el desarrollo social y económico. Esta misión fue establecida el 1 de junio de 2004 por la Resolución 1542 de 2004 (Consejo de Seguridad, 2004).
Inicialmente la misión era por 6 meses, y fue prorrogada por la resolución 1576 de 2004 hasta el 1 de junio de 2005, con la intención de renovarla por nuevos períodos (Consejo de Seguridad, 2005).
Tras el terremoto de 2010 en Haití, la ONU decide expandir la misión para colaborar con la crisis institucional y económica que sobrevino ante un país con unas instituciones ya frágiles. En las resoluciones 1908 y 1927 de 2010 el Consejo de Seguridad aumenta la dotación del MINUSTAH para apoyar la reconstrucción y generar estabilidad en el país tras la tragedia.
Hechos relevantes del caso
Según un informe de la Universidad de Yale, entre las nuevas tropas enviadas para MINUSTAH se encontraban soldados nepaleses que llegaron a Haití entre el 8 y el 24 de octubre de 2010, los cuales anteriormente se encontraban en zonas afectadas por brotes de cólera en Asia. Estas tropas se alojaron en la base Méyè, cerca de la capital de Haití, Port-au-Prince. Menos de un mes después de la llegada de las tropas se detectó el primer caso de cólera cerca al campamento MINUSTAH (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al, 2013).
Distintas fuentes científicas —especialmente el informe del epidemiólogo francés Renaud Piarroux, a solicitud del Ministro de Salud haitiano, para estudiar el origen del brote— han rastreado el inicio de la epidemia a la base Méyè, donde se encontraban las tropas de la ONU (Piarroux, 2011). Las investigaciones realizadas resaltan 5 puntos principales del brote de cólera en Haití y su conexión con las tropas nepalesas:
En primer lugar, no había transmisión de cólera activa en Haití antes de octubre de 2010; segundo, la epidemia comenzó en un solo punto, en la zona que englobaba la base donde se encontraban las tropas nepalesas de mantenimiento de la paz; tercero, estas tropas habían sido expuestas al cólera en Nepal; cuarto, las heces de las tropas contaminaron un suministro de agua local en Haití; quinto, la epidemia haitiana desciende de una cepa de origen nepalés (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al., 2013, p. 13).
La tesis principal del informe es que dicha base no cuenta con buenos manejos residuales, y por tanto, los residuos de la base contaminaron un afluente cercano del Río Artibonite, que suministra agua a miles de haitianos. Las primeras personas contagiadas aseguraron que utilizaban el agua del río para consumo humano (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al., 2013, p. 14). En un país como Haití, donde el acceso a agua potable y las condiciones de salubridad son deplorables, una enfermedad como el cólera puede expandirse rápidamente debido a la falta de condiciones de salubridad en el manejo de los residuos, y por lo tanto un río de gran afluencia contaminado podría generar una epidemia de gigantescas proporciones.
En el momento en que se descubre el brote de cólera, los médicos de Haití no tenían ningún conocimiento sobre cómo tratar la enfermedad y no existía la capacidad institucional para sobrellevar esta crisis. Por esto, el primero en responder fue la ONG Médicos sin Fronteras. Sin embargo, los esfuerzos tendientes por diferentes ONGs para evitar la propagación de la enfermedad no fueron tan efectivos como era esperado, especialmente por la falta de recursos para desplegar acciones de prevención como potabilización del agua en comunidades rurales y planes de buena disposición de residuos (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al., 2013, p. 15).
Por esto, en 2012, la ONU anunció una iniciativa de 2.27 mil millones de dólares para erradicar el cólera de Haití y República Dominicana en los próximos diez años. Sin embargo, para el año 2013 solo se había comprometido a suministrar 23,5 millones de dólares (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al., 2013, p. 15).
Finalmente, en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de la ONU, Ban Ki-Moon, realiza un pronunciamiento afirmando que este suceso “ha constituido una mancha para la reputación de las misiones de paz y de la Organización en todo el mundo” (Organización de las Naciones Unidas, 2016). Sin embargo, no habló sobre la responsabilidad de la ONU en la generación de la epidemia.
Normativa aplicable al caso
Entre Haití y la ONU se firmó el “Acuerdo concerniente al estado de la operación de las Naciones Unidas en Haití”, en el cual se establecen los derechos y privilegios de las fuerzas de la ONU en la operación MINUSTAH. Este acuerdo tiene la característica de ser un Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (SOFA, por sus siglas en inglés), comúnmente utilizado por la ONU con los diferentes países en los que tiene misiones (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al, 2013).
En su artículo 15 se establece que: “MINUSTAH, como órgano subsidiario de las Naciones Unidas, disfruta del estatus, los privilegios y las inmunidades de las Naciones Unidas de conformidad con la convención.” (United Nations & Government of Haiti, 2004). A su vez, el artículo 26 enuncia que el Representante Especial, el Comandante del componente militar de MINUSTAH y los miembros de alto rango, tendrán el estatus especificado en los artículos 19 y 27 de la Convención, disponiéndose que los privilegios e inmunidades en ella mencionados serán los concedidos a los enviados diplomáticos por el derecho internacional. Igual categoría se establece en el artículo 27 sobre los civiles enviados por la ONU que operan en MINUSTAH.
También, en el artículo 54 de dicho acuerdo, se establece que las reclamaciones de terceros que sean atribuibles a MINUSTAH, siempre y cuando no sea a causa de necesidades operativas, serán resueltas de conformidad con el artículo 55 de la convención. En este artículo se establece que cualquier disputa o reclamo que no pueda ser resuelto por los términos de inmunidad del acuerdo se resolverá mediante una comisión de reclamaciones permanente que se establecerá para tal efecto.
En relación con lo anterior, la Carta de las Naciones Unidas en su artículo 105 dispone que “La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización de sus propósitos”; y en los numerales siguientes extiende los mismos privilegios e inmunidades a los representantes de los Miembros de la Organización y sus funcionarios, con el objetivo de que tengan la facultad de realizar acciones jurídicas y gozar de inmunidad frente a cualquier proceso judicial que se inicie contra la Organización, sus representantes y funcionarios (Carta de la ONU, 1945).
De la misma manera, la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas o también llamada “Convención General” de 1946 en su artículo 2° sección 2 establece que:
Las Naciones Unidas, así como sus bienes y haberes en cualquier parte y en poder de cualquier persona, gozarán de inmunidad contra todo procedimiento judicial, a excepción de los casos en que renuncie expresamente a esa inmunidad. Se entiende, sin embargo, que esa renuncia no se aplicará a ninguna medida judicial ejecutoria (Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades, 1946).
Es decir que, en casos concretos donde la inmunidad da cuenta que entorpece el curso de la justicia y/o perjudica algún fin de la Organización, debe renunciarse a ella, y en artículos posteriores como el IV en las secciones 11, 14 y 18 de la Convención General de 1946, se especifican los acuerdos y las prerrogativas dependiendo del caso concreto para los representantes y funcionarios en relación con sus bienes y sus funciones.
Además, en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, del 2 de diciembre de 1948, en el artículo VI sección 23 se especifica que
Cada organismo especializado cooperará en todo momento con las autoridades competentes de los Estados Miembros para facilitar la adecuada administración de la justicia, asegurar el cumplimiento de los reglamentos de policía y evitar todo abuso en relación con los privilegios, inmunidades y facilidades que se mencionan en este artículo (Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, 1948).
Esto con el objetivo de que estas inmunidades otorgadas siempre sean en pro de la protección de los intereses de las Naciones Unidas y no de ciertos individuos que la componen, y que pueden abusar de dichas prerrogativas.
En la sesión celebrada el 9 de diciembre de 2011, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el proyecto de artículos sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales (A/RES/66/100), el cual quedó plasmado en el Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor realizada en su 63º período de sesiones. Si bien este proyecto no es vinculante, nos brinda luces sobre la posible solución a este caso, pues según el artículo 4 de este proyecto de artículos, existe un hecho internacionalmente ilícito de una organización cuando “un comportamiento consistente en una acción u omisión a) es atribuible a esa organización según el derecho internacional y b) constituya una violación de una obligación internacional de esa organización” (Naciones Unidas, 2011).
Jurisprudencia
En el año 2011, cinco mil (5.000) haitianos presentaron reclamos ante MINUSTAH en Port au-Prince y la sede de la ONU en Nueva York, con la ayuda del bufete de abogados haitiano Bureau des Avocats Internationaux (Institute for Justice and Democracy in Haiti, 2014). A través de estos reclamos se buscaba que la ONU estableciera una comisión de reclamos permanente tal y como está estipulado en el Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (SOFA) que rige las operaciones de MINUSTAH en Haití. Estos reclamos fueron rechazados por la ONU.
En el año 2013 este bufete, en conjunto con el Instituto de Justicia y Democracia en Haití (EE.UU), presentaron una demanda colectiva contra la ONU ante el Tribunal del Distrito Sur de Nueva York, de los Estados Unidos, en la que se solicita levantar la inmunidad de la ONU por su negativa a escuchar los reclamos de las víctimas y realizar la reparación.
Los demandantes: Delama Georges, Alius Joseph, Lisette Paul, Felicia Paule y Jean Rony Silfort, alegan que la ONU no estableció la comisión de reclamaciones para resolver las disputas generadas por el brote de cólera. Alegan que esta negativa es una violación material de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas y el SOFA con Haití, en los que se obliga a establecer una comisión de reclamos permanente u otro mecanismo alternativo de resolución de conflictos para escuchar a las víctimas de daños causados por el despliegue de fuerzas, y por lo tanto, la ONU no tiene derecho a beneficiarse de la inmunidad absoluta de la convención, al haberla violado materialmente.
Al resolver el caso, el Tribunal citó en su decisión el fallo de segunda instancia del caso Brzak v. United Nations según el cual “la inmunidad de un acusado frente a una demanda despoja al Tribunal de jurisdicción en la materia” (United States District Court Southern District Of New York, 2015). Adicionalmente, la Corte no encuentra en la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas argumentos para establecer que la inmunidad de la ONU tiene como condición proveer mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Por esto decide inadmitir la demanda.
La decisión es apelada y el Tribunal de Apelaciones del Segundo Circuito de los Estados Unidos analiza nuevamente los cargos, realiza una lectura del caso con base en dos principios de interpretación: el expressio unius est exclusio alterius (la mención expresa de una cosa excluye todas las demás) y el principio de que las condiciones precedentes a las obligaciones contractuales deben expresarse en un lenguaje sencillo y sin ambigüedades, para establecer que la inmunidad de la ONU que surge a raíz del artículo 2 de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas no tiene ninguna condición, y dicha inmunidad sólo puede ser removida cuando se establece expresamente en los acuerdos pactados por la ONU con los Estados. Por lo anterior, el Tribunal de apelación confirma el fallo de primera instancia de inadmitir la acción colectiva.
Análisis personal del caso
Aunque el proyecto de artículos sobre responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales se adoptó en 2011 y el hecho de la transmisión del cólera ocurrió en 2010, las consecuencias de este se siguen replicando hasta nuestros días, por tanto es importante hacer un análisis del caso a la luz de dicho proyecto. Encontramos que la propagación del brote de cólera en Haití se puede enmarcar como una omisión de la ONU, por cuanto constituye una violación de una obligación internacional, de acuerdo con la definición de hecho ilícito establecido en el proyecto de artículos mencionado anteriormente.
Además, en el artículo 55 de la Carta de la ONU se establece que la organización promoverá,
1. Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social;
2. la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y
3. el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades. (Carta de las Naciones Unidas, 1945).
Igualmente se establece en el artículo 56 que todos los miembros se comprometen a tomar medidas para la realización de los propósitos establecidos en el artículo anterior. Así mismo, en las distintas resoluciones emitidas por el Consejo de Seguridad en relación con el estado de las fuerzas en Haití, se establece que se deben promover y proteger los derechos humanos de la población. Consideramos que la omisión de la ONU de verificar el estado de la salud de sus tropas, especialmente de aquellas que se encontraban en zonas de epidemia de cólera en Asia, desconoce gravemente los derechos humanos de la población haitiana, puesto que al ser conocido el estado de sus instituciones de salud, la crisis de institucionalidad pública y de las condiciones económicas y sociales generales de la población, era previsible que un brote de esta enfermedad podría causar estragos en dicho país, que efectivamente vulneró los derechos humanos al agua potable, a la salud y a la vida de las personas, al no realizar los controles necesarios para evitarlo.
Además, consideramos que cuando la ONU decide ignorar los reclamos de las víctimas, a sabiendas de estar desconociendo la obligación contractual establecida en sus diferentes convenios generales, y específicamente en el acuerdo firmado con Haití sobre la creación de una comisión de reclamos -conociendo la imposibilidad de las víctimas de acudir a la justicia ordinaria para buscar reparación en virtud de los acuerdos celebrados-, está incurriendo en otro hecho internacionalmente ilícito, pues está vulnerando el derecho de las víctimas al acceso a la justicia.
Al ser las Naciones Unidas la principal organización internacional encargada de la promoción de los derechos humanos, estas omisiones sí pueden ser consideradas como violaciones de las obligaciones internacionales adquiridas por dicha Organización.
En conjunción con la demás normativa y jurisprudencia, encontramos que hay un vacío legal sobre las acciones que podrían ejercer las víctimas de perjuicios causados por personal de la ONU en el marco de las misiones establecidas por la Organización, puesto que el proyecto de artículos sobre responsabilidad internacional no es vinculante.
A pesar de que la ONU ha firmado numerosos acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas con diferentes países, en los cuales se establece su obligación de abrir una comisión de reclamos para escuchar a las víctimas, en razón de la imposibilidad de estas de acudir a los tribunales nacionales por la inmunidad que se establece en dichos acuerdos, hasta el año 2013 la ONU no había abierto ninguna comisión de este tipo, a pesar de los múltiples reclamos por acciones u omisiones de sus tropas en el mundo, tal como se establece en el informe realizado por la Universidad de Yale (Transnational Development Clinic, Jerome N. Frank Legal Services Organization Yale Law School et al., 2013, p. 29).
Como bien sabemos, la ONU, al contar con personalidad jurídica internacional, aunque limitada, ostenta derechos como celebrar tratados y enviar embajadores ante los Estados, y sus funcionarios y agentes gozan de inmunidades y privilegios; así mismo se ha entendido consuetudinariamente que debe responder por sus hechos ilícitos internacionales. Por esto, seguimos la línea argumentativa de la Universidad de Yale y de Freedman & Lemay (2015), de leer de manera alternativa la inmunidad de la ONU cuando se ven vulnerados los derechos humanos. La inmunidad no se debe mantener en tales situaciones, pues esto implicaría que las organizaciones internacionales pueden actuar impunemente basándose en los acuerdos que celebran, lo cual consideramos es un grave retroceso en materia de derechos humanos de las víctimas.
Conclusión
Consideramos que la ONU, como principal organización abanderada de la protección de los derechos humanos, que en sus distintas resoluciones referentes a la situación política y social de Haití sugería a los gobernantes el respeto por los derechos humanos de la población y la oposición, debería actuar a la altura de sus compromisos y banderas y asumir su responsabilidad en la mayor epidemia del cólera que ha afectado a miles de personas desprotegidas por las instituciones estatales, y en la posterior denegación del derecho de acceso a la justicia de las víctimas.
La Organización, en cumplimiento de los derechos humanos que promulga y en nombre de la estabilidad que buscaba establecer en Haití, debió desplegar todas las acciones tendientes a evitar el brote de dicha enfermedad, a prestar la ayuda humanitaria necesaria y reparar a las víctimas aceptando la responsabilidad que tuvo en dicha tragedia al omitir controles necesarios de salud en las tropas de MINUSTAH antes de entrar en territorios vulnerables a enfermedades por falta de estructura médica.
Finalmente, reiteramos que los convenios y acuerdos de la ONU no se pueden convertir en carta de impunidad frente a las víctimas de violación de derechos humanos, como el derecho a la salud, al agua potable y el derecho a la vida.
Bibliografía
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