RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LA ONU RELATIVAS AL USO DE LA FUERZA EN EL CONFLICTO PALESTINO-ISRAELÍ

Por
Estefanía Montoya Sierra y Stiwar Díaz Giraldo
(Estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)

Recuento histórico

Es a partir del texto sagrado, el “Tanaj”, que las comunidades judías entienden el actual territorio de Israel como su tierra prometida a Abraham por Dios, la “tierra prometida” en la cual vivirá “el pueblo elegido” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.). Sin embargo, debido a factores como la conquista romana de Judea y la persecución derivada del ascenso coaccionado del cristianismo dentro del Imperio Romano se dio la diáspora judía, “un hecho histórico en el cual los judíos se dispersaron por toda Europa y Asia” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.).

Después de muchos siglos inicia el ascenso del Imperio Otomano y, a su vez, un crecimiento de la población musulmana: “en 1600 la población de Palestina constaba (aproximadamente) de 219.000 musulmanes, 11.000 cristianos y 2.000 judíos” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.). En los siglos posteriores inicia la gestación de una ideología bajo la consigna “un pueblo, un estado” denominada como sionismo, cuya pretensión era “la creación de un hogar para el pueblo judío” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.), de esa manera inicia la migración judía al territorio de Palestina, denominada como la primera “aliyah”.

En el año 1915, el Alto Comisionado de Gran Bretaña, Henry McMahon, enviaría una carta a Ali Hussein donde prometería que de tener el apoyo de los árabes en la lucha contra los Otomanos durante la Primera Guerra Mundial, “Gran Bretaña reconocería la independencia árabe” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.); dos años después, en 1917, el Secretario de Estado británico, Arthur Balfour, escribió a Lord Rothschild prometiéndole la colaboración de Gran Bretaña en la creación de un hogar nacional judío en el territorio de Palestina.“Gran Bretaña consideró que la necesidad judía era de mayor importancia que los derechos de los palestinos que ya vivían allí” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.). Lo que ambos bandos desconocían eran las negociaciones del acuerdo Sykes-Picot, en el cual Gran Bretaña y Francia acordaron que tras la guerra repartirían el territorio de Medio Oriente entre los dos. De esa manera, Gran Bretaña tenía dos promesas y un acuerdo sobre el mismo territorio, decantándose al final por cumplir con el reparto, así “Gran Bretaña y Francia se repartieron el Medio Oriente entre ellos” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.).

Tras la I Guerra Mundial, el mandato del territorio Palestino quedó en manos de Gran Bretaña por delegación de La Sociedad de Naciones “hasta el momento en que puedan valerse por sí mismos” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.). Fruto de la tensión entre ambas comunidades inicia una serie de persecuciones, entre ellas, la denominada matanza de Hebrón, en 1929, donde varios judíos fueron asesinados de la mano de palestinos con la intención de recobrar su identidad territorial; sin embargo, debido a la persecución auspiciada por la Alemania Nazi durante el holocausto, se vio reforzada la determinación sionista y, por tanto, aceleró la inmigración judía hacia Palestina, desatando la gran revuelta árabe, la cual “no tuvo éxito y provocó que los británicos apoyaran a las milicias sionistas” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.).

Con la expiración del mandato británico, en 1947, mediante la resolución 181 de la Asamblea General, la ONU propuso dividir Palestina en dos, “árabe y judío y el régimen Internacional especial para la Ciudad de Jerusalén” (A/RES/2/181, 1947, pág. 2) y bajo el cimiento de esa resolución, los judíos propusieron la Declaración de Independencia de Israel, a la cual “menos de 24 horas más tarde, los ejércitos regulares de Egipto, Jordania, Siria, Líbano e Irak lo invadieron” (Embajada de Israel en España, s.f., pfo. 1). Israel ganó la contienda por su soberanía y “retuvo el área que había propuesto la Resolución 181 más el 60% del área propuesta para el estado árabe” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.), situación que acrecentó la tensión de Israel con los Estados vecinos, dando lugar a innumerables conflictos.

Debido a las aparentes intolerables circunstancias de vida que exponía la comunidad palestina desde 1987, se dio una serie de revueltas denominada como la primera intifada. Debido a estas circunstancias, Israel y Palestina, esta última representada por la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), vieron la necesidad de frenar los ataques y la violencia. De esa manera, en 1993 llevaron a cabo unos encuentros en Oslo, Noruega, donde discutieron temas relativos a “las fronteras de Israel y Palestina, los asentamientos israelíes, Jerusalén y la presencia militar israelí en áreas palestinas” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.). La facción de “Hamás” entendió el acuerdo como una trampa y, ante el retorno a las agresiones, ambos bandos incumplieron el acuerdo. Ante el incumplimiento, Israel toma la iniciativa de construir unos muros desde 1994 hasta 2005, que rodean las fronteras con los territorios palestinos, fuera de los límites acordados en 1949.

Tras las elecciones democráticas en Palestina en el 2006, Mahmoud Abbas quedó como mandatario en reemplazo de Yasser Arafat, y el partido Fatah fue reemplazado por la facción de “Hamás”. Actualmente Israel mantiene relaciones diplomáticas con la franja de Cisjordania, y operaciones militares frente a la franja de Gaza, donde es el centro de operaciones de “Hamás”. “Desde 1987 hasta 2014, las muertes en el conflicto palestino-israelí han sido: Palestinos 8441 (1620 menores de 18 años), israelíes 1512 (142 menores de 18 años).” (Welcome To Palestine - History of Palestine, s.f.).  

Regulación del uso de la fuerza 

La guerra ha sido un fenómeno constante desde las sociedades antiguas y cumplía la función de medio coercitivo para lograr fines específicos como: (I) la acumulación de poder y territorios, (II) la supremacía y dominación sobre países; sin embargo, el resultado de estos enfrentamientos procuró mantenerse por medio de acuerdos y tratados que enmarcan las relaciones entre los Estados implicados, pactos que más adelante dieron origen a un documento que recoge los principios de las relaciones internacionales, desde la igualdad soberana de los Estados hasta la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales con la finalidad de pretender el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (Mazzuoli, 2019).

Como todo en el derecho, hay excepciones a la prohibición del uso de la fuerza. La Carta de las Naciones Unidas en su artículo 42 faculta al Consejo de Seguridad para que adopte medidas que impliquen el uso de la fuerza a fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Este Consejo está compuesto por 15 miembros de los cuales 5 son permanentes y cada uno tiene un voto (Estados Unidos, Reino Unido de Gran Bretaña, Francia, Federación de Rusia y China). De acuerdo con la Carta, todos los Miembros de la ONU convienen en aceptar y cumplir las decisiones emanadas del Consejo de Seguridad, ya que este, como órgano ejecutivo, puede emitir resoluciones vinculantes para todos los Miembros de la Organización. (Carta de las Naciones Unidas, 1945, artículo 25).

Cuando se presenta una controversia la primera medida del Consejo es realizar las debidas recomendaciones a las partes para que lleguen a un acuerdo por medios pacíficos, de forma sucesiva se imponen embargos o sanciones económicas con la finalidad de generarle consecuencias que dispongan al país en un “alto al fuego” o en un “stop” a la guerra causada; todo regulado desde el artículo 39 y siguientes:

El artículo 39 permite que el Consejo de Seguridad realice recomendaciones en torno al mantenimiento, producción y restablecimiento de la paz o decidirá qué medidas serán tomadas. (Carta de las Naciones Unidas, 1945)

El artículo 40 advierte que, con la finalidad de evitar situaciones graves, el Consejo de Seguridad, antes de hacer recomendaciones podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables y tomará debida nota del incumplimiento de ellas. (Carta de las Naciones Unidas, 1945)

El artículo 41 le da la potestad al Consejo de Seguridad de decidir qué medidas, que no impliquen el uso de la fuerza armada, han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender desde la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, hasta la ruptura de relaciones diplomáticas. (Carta de las Naciones Unidas, 1945)

Por último, el artículo 42 regula que si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales y que claramente deben corresponder con los requisitos de necesidad y proporcionalidad de las medidas coercitivas implementadas. (Carta de las Naciones Unidas, 1945), (Comité Internacional de la Cruz Roja, 2008).

Resoluciones recopiladas del Consejo de Seguridad sobre el conflicto Palestino-Israeli

Fuente: UN Photo/Kim Haughton  https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/styles/1200x500/public/727731_0.jpg?itok=NotTVQ7a

El Consejo de Seguridad se ha visto envuelto en la necesidad de recuperar la paz y la seguridad del territorio palestino e israelí, con el objetivo de cumplir con sus funciones en virtud de la Carta de la ONU. La gran amalgama de resoluciones que han sido emitidas desde el año 1947 inició con la intervención de la Asamblea General de la ONU mediante la Resolución 181 de 1947, allí se propone la creación de dos Estados, uno árabe y otro judío, con régimen especial para la ciudad de Jerusalén. Esta resolución exhorta al Consejo de Seguridad a considerar como “amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión, con arreglo al Artículo 39 de la Carta, toda tentativa encaminada a alterar por la fuerza el arreglo previsto por la presente resolución”. (Asamblea General, A/RES/2/181, 1947, pág. 1)

Bajo las facultades concedidas por la Carta de las Naciones Unidas y a partir de las precisiones en la Resolución 181, es que, desde marzo de 1948, ante la creciente multiplicación de la violencia, el Consejo de Seguridad empieza a emitir resoluciones con el fin “de mantener la paz y la seguridad internacionales” (Consejo de Seguridad, S/RES/1948/43, 1948, pfo. 1). Estas resoluciones, como indica el artículo 40 de la Carta, serán “a fin de evitar que la situación se agrave (...) podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables”. Las mencionadas medidas son evidentes en las constantes invitaciones, encargos, censuras, reiteraciones y llamados de atención a que las partes adopten o dejen de lado una serie de comportamientos como los siguientes: (I) “Invita a todos los particulares y organizaciones de Palestina (...) Poner fin a toda actividad de carácter militar” (Consejo de Seguridad, S/RES/1948/46, 1948, pfo. 4), (II) “Insta a todos los Gobiernos y autoridades interesados que se comprometan a no introducir personal combatiente” (Consejo de seguridad, S/RES/1948/50, 1948, pfo. 4), (III) “Llama la atención de Israel sobre el hecho de que las acciones de represalia militar no pueden tolerarse” (Consejo de Seguridad, S/RES/1966/228, 1966, pfo. 9). 

Las medidas del Consejo de Seguridad han mutado junto con el conflicto, inicialmente fue solicitado “evitar o atenuar los desórdenes” (Consejo de Seguridad, S/RES/1948/42, 1948, pfo. 3), pero ante la multiplicación de la violencia se vio la necesidad de “concertar una tregua entre las comunidades árabe y judía” (Consejo de seguridad, S/RES/1948/46, 1948, pfo. 1) y tomar medidas para establecer condiciones pacíficas, entre las cuales se les solicitaba suspender toda hostilidad y atender al mediador designado de las Naciones Unidas, y en caso de ignorar la resolución, se adoptarían medidas “conforme al Capítulo VII de la Carta” (Consejo de Seguridad, S/RES/1948/50, 1948, pfo. 12). Si bien Israel mantuvo una tregua, los países miembros de la Liga Árabe ignoraron los llamados del mediador y las invitaciones a frenar las hostilidades, llevando al Consejo de Seguridad a tener una posición más fuerte, pues el incumplimiento de cualquiera de los gobiernos, “demostraría la existencia de un quebrantamiento de la paz en el sentido del Artículo 39 de la Carta, que requeriría (...) establecer qué medidas ulteriores previstas en el Capítulo VII de la Carta serían decididas por el Consejo” (Consejo de Seguridad, S/RES/1948/54, 1948, pfo. 4). 

Posteriormente, frente al conflicto de Israel y Jordania, el Consejo de Seguridad llamó la atención y censuró a Israel debido a que sus acciones militares constituyeron una “violación de la Carta de las Naciones Unidas y del Acuerdo de Armisticio General” (Consejo de Seguridad, S/RES/1966/228, 1966, pfo. 8) y de repetirse, “el Consejo de Seguridad tendrá que estudiar nuevas y más eficaces medidas, como se prevé en la Carta, para asegurar que tales actos no habrán de repetirse” (Idem., pfo. 9). No sería hasta 1973 que los Estados Árabes, integrados por Siria y Egipto; e Israel, serían de nuevo condenados por el Consejo de Seguridad en la Resolución 338, por sus acciones y despliegue de fuerza militar, el cual propone que debe haber un cese al fuego inmediatamente, además de establecerse ya no sólo una paz justa, sino duradera para Oriente Medio. 

Israel, en el desarrollo de los años siguientes, pondría en práctica una serie de medidas con la intención de hacerse con parte del territorio palestino, mediante la creación de asentamientos judíos en territorio palestino. Según el Consejo de Seguridad, los mencionados “no tienen validez legal” (Consejo de Seguridad, S/RES/1979/446, 1979, pfo. 4), además le exhorta a que “respete escrupulosamente el Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra” (Idem. pfo. 6), y que “desmantelen los asentamientos existentes y, (...) pongan fin urgentemente al establecimiento, la construcción y la planificación de asentamientos” (Consejo de Seguridad, S/RES/1980/465, 1980, pfo. 17). Ante la negativa de Israel a atender a las medidas, el Consejo de Seguridad, bajo las facultades que le concede el Artículo 41 de la Carta, “podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse (...) y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas”, y por ello decide negar y censurar la denominada “ley básica” y realizar un llamado “a) a todos los Estados Miembros para que acaten esta decisión; b) A los Estados que hayan establecido representaciones diplomáticas en Jerusalén, para que retiren tales representaciones de la Ciudad Santa” (Consejo de Seguridad, S/RES/1980/478, 1980, pfo. 10).

Análisis material de las resoluciones 

Como se ve reflejado en los párrafos anteriores, formalmente no hay una resolución en la cual el Consejo de Seguridad permite el uso de la fuerza armada contra Israel, sin embargo, ha habido un proceso en el cual se han implementado medidas progresivas. Al comienzo se reconoció un conflicto de trascendencia internacional, en donde se invitaba al cese al fuego, a negociar entre las partes con la finalidad de reconstruir la paz, aun así, no hubo una respuesta positiva para ello y las violencias persistieron. Con posterioridad, la situación se empieza a considerar como una amenaza para la paz en el sentido del artículo 39, y se ordena desistir de las actividades bélicas por parte de los gobiernos, pero esto tampoco tuvo un resultado y el Consejo de Seguridad advirtió sobre el establecimiento de medidas ulteriores. 

Para el año de 1948 el Estado de Israel se reconoce como independiente y esto cobra importancia frente al conflicto con Palestina y su distinción como Estado, ello demuestra cuán importante es el reconocimiento para un Estado, porque aunque no sea un requisito obligatorio, en las esferas social, colectiva y relacionales resulta ser beneficioso, dado que permite saber qué ventajas o desventajas tiene respecto de otros países, qué derechos, deberes y obligaciones posee, qué medios lo protegen, qué entidades lo regulan y demás condiciones que impactan fuertemente en el desarrollo material de un Estado luego de concretar sus requisitos clave (territorio, población y un gobierno soberano) (Mazzuoli, 2019).  

Con el armisticio Arabe-Israelí en 1949 se propuso una división del territorio que sustituye la Resolución 181 de la ONU, y con ello se crea la línea verde que NO es una frontera permanente o de iure, ni prejuzga las reivindicaciones territoriales de ninguna de las partes, pero sí es una frontera de facto que separa el territorio del Estado de Israel del territorio reivindicado por el Estado de Palestina, este último bajo control compartido entre la Administración Civil israelí en Cisjordania y la Autoridad Nacional Palestina. No obstante, el impacto no fue el esperado, debido al desconocimiento de la población, de sus prácticas, de las confluencias y diversas culturas, de forma que somete a la población a un rompimiento material de su territorio de conformidad con sus prácticas; es decir que, hubo una ruptura entre las prácticas sociales que tradicionalmente se llevaban a cabo y el territorio (Pérez & Sánchez, 2012).

Para 1967 el Consejo de Seguridad niega y lamenta la pérdida de las vidas humanas y todos los daños materiales causados por las acciones del gobierno de Israel, insiste en la inadmisibilidad de la adquisición del territorio por medio de la guerra y en la necesidad de trabajar por una paz justa y duradera, en la que los Estados de la zona pueden vivir con seguridad (Resolución de 22 de noviembre de 1967), asimismo el Consejo afirma que la reincidencia de estos actos violentos e inhumanos no serán tolerados, por ello serán sancionados con medidas más eficaces con el objetivo de asegurar que tales actos no habrán de repetirse. Partiendo de esto, es necesario recordar la importancia de la eficacia, valor que ha sido supremamente menguado en este conflicto; no por una inoperancia o ausencia de actores internacionales sobre el reconocimiento del problema, sino sobre las mismas sugerencias, órdenes, declaraciones que emiten con la finalidad de procurar un cese al fuego pero que resultan improcedentes e inejecutables para las partes en conflicto. Asunto que puede ligarse a un ámbito de legitimidad sobre las entidades internacionales o más bien un aprovechamiento de estas acciones y consecuencias para Estados implicados y no implicados. 

Actos como la adquisición de territorio por parte de Israel (que generalmente son llamados asentamientos) fueron calificados como ilegales por su carácter coercitivo y deslegitimador de los acuerdos reconocidos desde la resolución 181 hasta el armisticio y el acuerdo de Oslo. Con la resolución 446 de 1979 se recalca la ilegalidad de los asentamientos y el incumplimiento de normas como el Convenio de Ginebra relativo a la protección de los civiles en tiempo de guerra, además se deplora el incumplimiento de todas las anteriores resoluciones; igualmente, se le pide que desista inmediatamente de continuar con la política y las medidas que afectan el carácter y el estatuto de la Ciudad Santa de Jerusalén. Las medidas implementadas por el Consejo de Seguridad en ningún momento han tenido alternativas coercitivas tan contundentes como el uso de la fuerza permitido desde el artículo 42, más bien han emitido decisiones encaminadas a sugerir formas de arreglo, negociaciones e incluso formas de resolver los conflictos en las relaciones entre las partes, asimismo ha promovido la idea de perseguir una paz justa y duradera por medio de las operaciones de mantenimiento de la paz que van dirigidas a conseguir un alto al fuego y estabilizar las situaciones sobre el territorio por medio de las prestaciones de apoyos cruciales a los esfuerzos políticos para resolver de forma pacífica el conflicto.

Opiniones y ubicación del conflicto actualmente

Las resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas actualmente continúan analizando el despliegue de fuerza violenta en los territorios de Israel y Palestina. Durante la presente anualidad, en el año 2022, el conflicto y ejercicio de la violencia continúa y lleva más de 50 años, a lo largo de los cuales, se ha tenido desde un inicio la atención e intervención del Consejo de Seguridad, sin embargo, no ha logrado la consecución de la mencionada paz justa y duradera para Oriente Medio. Al respecto, en el mes de Abril, Tor Wennesland, coordinador especial de la ONU para el Proceso de Paz en Medio Oriente, “reportó este lunes que el último mes estuvo marcado por la violencia en la Cisjordania ocupada -incluida Jerusalén Oriental- y los ataques terroristas en Israel, lo que dejó decenas de civiles muertos y heridos” (ONU, 2022). 

Aun cuando los involucrados han llevado a cabo acuerdos multilaterales tratando de reducir el ejercicio de la violencia o tener claros sus límites territoriales, los mencionados no han representado una eficacia real, como tampoco lo han sido las resoluciones del Consejo de Seguridad. En su informe periódico ante el Consejo de Seguridad, Tor Wennesland, reiteró que “La violencia y las crecientes tensiones del mes pasado han puesto de relieve, una vez más, que los esfuerzos por gestionar el conflicto no sustituyen un progreso real para resolverlo. Debemos trabajar de inmediato para bajar las tensiones y mantener la calma.” (ONU, 2022).

Si el propósito de las resoluciones y misión del Consejo de Seguridad en este conflicto han tenido como objetivo alcanzar una paz justa y duradera para Oriente Medio, también deberían adoptarse las medidas en el marco del derecho internacional para que la consecución de dichos objetivos sea sometida a los criterios de eficacia y celeridad, cuando es evidente la violación de derechos humanos a la población civil y que las partes previamente se han negado a cumplir sus acuerdos. Previamente Israel ha sido exhortado a que “respete escrupulosamente el Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra” (Consejo de Seguridad, S/RES/1979/446, 1979, pfo. 6). Es importante resaltar y hacer la claridad sobre los pronunciamientos de Estados Miembros y de Israel sobre las justificaciones de sus actos bajo la figura de la legítima defensa, razón incorrecta dado que la figura de legítima defensa está regulada bajo lineamientos específicos de temporalidad y provisionalidad, los cuales son inexistentes en este caso, dada la presencia constante de Israel sobre el territorio palestino en sus tan famosos asentamientos y ocupaciones declarados ilegales por el mismo Consejo de Seguridad.

Durante el 2021 la organización no gubernamental de derechos humanos Human Rights Watch advirtió cómo “Las prácticas abusivas de Israel constituyen crímenes de apartheid y persecución” (Human Rights Watch, 2021, pfo. 1); y teniendo en cuenta el informe de Tor Wennesland, no se han visto medidas recientes enfocadas en mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Reiterando las palabras del informe antes mencionado, las medidas e intervenciones que se han realizado a partir del Consejo de Seguridad, teniendo en cuenta las exigencias, dinámicas y actualidad del conflicto entre Israel y Palestina, nos dejan como experiencia que “los esfuerzos por gestionar el conflicto no sustituyen un progreso real para resolverlo” (ONU, 2022).

En este caso, la aplicación del artículo 42 que regula el uso de la fuerza puede determinar una forma de resolución del conflicto, partiendo de la premisa de la necesidad como fundamento para justificar este mecanismo de solución. Los excesivos ataques a la población, a la vida, la libertad y en general a los derechos fundamentales de todos los implicados e incluso de externos en los cuales este conflicto repercute en sus territorios, en su relacionamiento y en su entorno, afirma la rotunda necesidad de intervenir sobre el conflicto de maneras alternas y determinantes a las ya implementadas. Igualmente, hay que resaltar la necesidad de una intervención efectiva, puesto que el gobierno Israelí, a pesar de todos estos pronunciamientos y los esfuerzos internacionales ha mantenido posiciones intransigentes, xenófobas y obstaculizantes, que incrementan el costo político e imposibilitan la participación de Palestina en la mesa de negociaciones.

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