Controversia Ecuador vs. Colombia por las aspersiones aéreas con glifosato en la región fronteriza: comentarios a la luz de la Solución Pacífica de Controversias Internacionales

Por 

María José Mosquera Martínez

Paola Andrea Pérez Martínez

(estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)

Resumen

En el presente documento se pretende abordar el conflicto suscitado entre Ecuador y Colombia por las aspersiones aéreas con glifosato en la región fronteriza entre ambos países, en el marco del Plan Colombia para la erradicación de los cultivos ilícitos desde el 2000 hasta el 2013, año en el cual tuvo fin la controversia. Para ello, se hará una descripción de los hechos y fundamentos de derecho desde la óptica del Derecho Internacional, con énfasis en la solución pacífica de controversias en el contexto internacional.

Fuente: Semana. https://www.semana.com/baja-tension-entre-colombia-ecuador-fumigaciones-glifosato-frontera/82902-3/

Inicio de la controversia binacional

Es menester iniciar mencionando que durante el gobierno del entonces presidente Andrés Pastrana se firma el Plan Colombia, el cual implementa una estrategia de erradicación de cultivos ilícitos a través de la aspersión aérea con glifosato en el territorio colombiano; sin embargo, entre las áreas objetivo para la fumigación se encontraba la región fronteriza con Ecuador. Es así como desde el año 2000 el Estado colombiano inició las aspersiones aéreas en la región fronteriza. (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008).

Cuando el Estado ecuatoriano tiene conocimiento de dichas actividades de Colombia en la frontera compartida, “el Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador envió una nota a la Embajada de Colombia en Quito expresando su preocupación por los potenciales efectos graves sobre la salud humana y el medio ambiente, con posibles repercusiones para su país” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 10 -11)

Desde aquel momento se dan diversos intercambios de comunicaciones entre ambas cancillerías, donde Ecuador expresaba su preocupación y Colombia defendía la necesidad y seguridad de la fumigación, de manera que las fumigaciones continuaron consecutivamente hasta el año 2005, que fue suspendida en la franja de 10 km en la frontera. (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008).

De lo expuesto hasta aquí se puede determinar que el conflicto originado entre ambos países es una controversia internacional; entendiendo esta como aquella en la que dos Estados (o grupos de Estados) u Organizaciones Internacionales, tienen un desacuerdo acerca de un determinado punto de hecho o de derecho, que puede ser de diversa naturaleza: política, económica, científica, cultural, religiosa, etc. (Mazzuoli, 2019).

En este caso puntual es una controversia sobre un asunto científico, en la medida que el objeto de la diferencia es principalmente la falta de certeza acerca de los daños a la salud y al medio ambiente que pueden causar las fumigaciones con glifosato. Lo que se cuestiona es la toxicidad o afectación del agroquímico usado por Colombia.

Existen diferentes tipos o formas de resolver las controversias internacionales. Al respecto, Casanovas y Rodrigo (2018), plantean que existen dos clases de medios de solución de controversias internacionales: los medios diplomáticos y los medios jurisdiccionales. Ambas modalidades fueron empleadas en el presente caso. Por ejemplo, lo narrado hasta aquí da cuenta de cómo a través de comunicaciones diplomáticas entre las cancillerías se busca abordar el naciente conflicto, lo que constituiría una comisión de inspección o investigación, como medio diplomático preliminar a las negociaciones futuras.

Posteriormente, en el año 2005, después de que finalizaran las aspersiones planificadas para ese año por el Estado colombiano, ambos Gobiernos expidieron un comunicado conjunto en el que el Canciller de Colombia confirmó los planteamientos del Gobierno de Ecuador y el hecho de que su país decidió suspender temporalmente las aspersiones adicionales en la frontera de Ecuador a partir de enero de 2006[1] (Ministros de Relaciones Exteriores, 2005). A pesar de ello, llegado el siguiente ciclo de fumigaciones, en diciembre de 2006, Colombia reanudó las aspersiones en la frontera dentro de los 10 km protegidos. (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008). 

Vale mencionar aquí que, en el Derecho Internacional Público los Estados pueden celebrar acuerdos políticos no vinculantes, que pueden ser declaraciones o comunicados conjuntos, entendiéndose estos como un “Acuerdo que no es jurídicamente vinculante, celebrado entre Estados, instituciones del Estado u otros actores con la intención de establecer compromisos de una índole exclusivamente política o moral” (Comité Jurídico Interamericano, 2020, p. 27).

Entonces, para saber cuándo se está frente a un acuerdo vinculante o no vinculante bastará, en principio, con fijarse en algunos elementos del documento expedido por las partes, por ejemplo, en el lenguaje utilizado, las cláusulas o las circunstancias que rodean el acuerdo. De este modo se considera, de acuerdo con el documento del comunicado expedido entre Ecuador y Colombia, que este no estaba revestido de vinculatoriedad y su cumplimiento no era del todo obligatorio y por ello Ecuador no tenía acciones que pudiera adelantar frente a la reanudación de las fumigaciones aéreas en la frontera por parte de Colombia.

De hecho, en su redacción literal se indica que Colombia “ha decidido suspender temporalmente las labores de aspersión en la zona de frontera con el Ecuador, a partir del mes de enero de 2006’’, sin adentrarse en compromisos u obligaciones; lo que constituye el acto unilateral denominado notificación. Pero lo más notorio del asunto es que son las mismas partes quienes, en el encabezado del documento, se refieren a este como un Comunicado Conjunto, Desarrollo Fronterizo - Plan Binacional (Ministros de Relaciones Exteriores, 2005).

Escalada de la controversia

Cuando Colombia decide reanudar las fumigaciones con glifosato en la franja de 10 km en la frontera, en el año 2007, Ecuador interpone una queja frente al Estado Colombiano ante el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos- OEA, por las fumigaciones realizadas en la línea fronteriza, toda vez que las aeronaves utilizadas para las aspersiones llegaron a invadir propiamente el espacio ecuatoriano sin previa autorización; además, entre las afectaciones a la salud se pudo identificar quemaduras, sangrado intestinal, irritación de los ojos, malestar en la piel, e incluso algunos fallecimientos (OEA, 2007). De igual forma se generaron algunos daños a plantas que ni siquiera entraban dentro del plan de fumigación, como es el caso de la yuca, el café, el arroz, el plátano, el forraje, entre otros (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008; OEA, 2007).

De esta queja, que en el contexto del derecho internacional es un acto unilateral denominado protesta, surgió la Comisión Científica Binacional, cuyo objetivo era investigar los impactos del glifosato, si era que los había, y brindar un informe científico que aportara a la toma de decisiones entre ambos países. Sin embargo, después de dos reuniones en el año 2007, esta Comisión no logró ningún acuerdo. (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008).

Esta Comisión Científica Binacional es uno de los medios de arreglo diplomático de solución de controversias internacionales, denominado comisión de investigación, de acuerdo con Casanovas y Rodrigo (2008, p. 407); regulado en el Pacto de Bogotá (1948) en los artículos XV al XXX, y que busca adelantar las investigaciones necesarias sobre los hechos de las controversias y hallar bases aceptables de solución (artículo XXII del Pacto de Bogotá).

Colombia siempre sostuvo su posición de que el glifosato era inofensivo para las personas y el medio ambiente, y que su actuar estaba protegido en el principio de su autonomía y su deber en la lucha contra el narcotráfico, de manera que los reclamos de Ecuador no tenían fundamentos (Comisión Científica Ecuatoriana, 2007).

Lo que parecía ser el punto de inflexión

Por todo lo anterior, en el año 2008, Ecuador presentó demanda contra Colombia ante la Corte Internacional de Justicia, buscando que se declarara la responsabilidad del Estado colombiano por la afectación a la salud, al medio ambiente y la vulneración de la soberanía del Estado ecuatoriano y sus habitantes; para lo cual pretende una indemnización y la prohibición del uso de herbicidas en su territorio a través de las fumigaciones aéreas por parte de Colombia en la región fronteriza.(Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008).

Es de anotar que la Corte Internacional de Justicia tiene competencia para conocer de las controversias entre Estados (art. 34.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia); sin embargo, su jurisdicción depende del consentimiento de las partes.

En este caso en particular, ambos estados hacían parte del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), el cual en su artículo XXXI reconoce la jurisdicción obligatoria de la CIJ; que de acuerdo con Casanovas y Rodrigo (2018), el Pacto de Bogotá[2] es un claro ejemplo de la jurisdicción obligatoria de la CIJ derivada de un tratado internacional para la solución de controversias. En todo caso y ante la duda de la competencia de la CIJ sobre el asunto, de acuerdo con el artículo 36.6 del Estatuto, es esta misma Corte quien decide sobre su propia competencia (Casanovas y Rodrigo, 2018, p. 559).

Para demandar a Colombia, Ecuador presentó una memoria con los fundamentos de hecho y derecho, pretensiones y conclusiones, frente a las cuales Colombia podía contestar con una contramemoria, en concordancia con el art. 43 del Estatuto de la CIJ. Sin embargo, la fase escrita del proceso no pasó más allá de la interposición de la demanda, porque el 12 de septiembre de 2013 el agente de Ecuador presentó carta ante la Secretaría de la Corte Internacional de Justicia, en la que manifestaba el deseo del Estado de Ecuador por desistir del procedimiento en curso, lo cual encuentra su fundamento en el artículo 88 del Reglamento de la Corte.

El acuerdo entre Ecuador y Colombia

La causa del desistimiento por parte de Ecuador se da porque había llegado a un acuerdo con el Gobierno de Colombia, el 9 de septiembre del 2013, en el que se resolvían de forma pacífica y definitiva todas sus pretensiones. El Acuerdo entre la República de Ecuador y la República de Colombia para la solución de la controversia existente en la Corte Internacional de Justicia, relativa a la erradicación aérea por Colombia de los cultivos ilícitos cerca de la frontera de Ecuador (en adelante, el Acuerdo) es un documento de 4 páginas y 13 cláusulas, que, entre otros, indica que:

Colombia se compromete a respetar la soberanía, los habitantes y el medio ambiente ecuatoriano; a evitar a toda costa que las fumigaciones con el herbicida invadan el territorio ecuatoriano y que esto vuelva a suceder en el futuro (arts. 1, 2 y 3 del Acuerdo).

Colombia debe informar detalladamente los planes de fumigación cercanos a la frontera por lo menos con 10 días de antelación; a emplear y usar la mezcla específica del químico (44% glifosato, 1% coadyuvante y 55% agua) (arts. 5 y 6 del Acuerdo).

Colombia se compromete entregar a Ecuador una contribución económica por el valor de USD 15.000.000,00, que debía ser consignado a más tardar 3 meses después de la firma del acuerdo (art. 9).

Finalmente, ambos Estados renuncian al derecho de iniciar cualquier reclamación a nivel internacional por los mismos hechos, salvo cualquier controversia que no pudiéndose solucionar de manera directa y negociada, se dirimirá por un Tribunal de Arbitramento (art. 11 y 13 del Acuerdo), lo que constituye una cláusula compromisoria.

Este acuerdo encuentra su fundamento en lo establecido en el art. 33(1) de la Carta de Naciones Unidas y el art. 89 del Reglamento de la Corte Internacional de Justicia. Ahora, en el contexto del derecho internacional público ¿cómo entender este Acuerdo?

Por las particularidades del acuerdo celebrado, se constata que se trató de una negociación directa, que hace parte de los medios diplomáticos de solución pacífica de controversias internacionales.

En consonancia con Mazzuoli (2019), los medios diplomáticos de solución de controversias son medios no judiciales “que se caracterizan por la existencia de un foro de diálogo entre las partes divergentes, ejercitado por conversaciones amistosas, buscando encontrar un denominador común para la satisfacción de los intereses de ambas partes envueltas en un conflicto internacional” (p. 967).

A pesar de que no existe jerarquía entre los medios de solución pacífica de controversias, es bien sabido que algunos medios poseen una mayor aplicación, como es el caso de los mecanismos diplomáticos que, en general, se prefieren en una primera instancia sobre los demás (Hernández, 2013), en la medida en que estos les permiten a los Estados tener mayor control sobre la solución de las disputas y sobre su soberanía; además, en el inciso segundo del artículo II del Pacto de Bogotá, se señala que serán tenidos en cuenta medios diferentes a los diplomáticos o a la negociación directa cuando “entre dos o más Estados signatarios se suscite una controversia que, en opinión de las partes, no pueda ser resuelta por negociaciones directas a través de los medios diplomáticos usuales […]’’ (OEA, 1948). Sin embargo, ello no impide que las partes puedan hacer una elección del mecanismo, bien sea por la naturaleza del conflicto o por sus propios intereses.

En efecto, la negociación directa, conforme lo manifiesta Mazzuoli, “consiste en el entendimiento directo a que llegan los Estados en relación al conflicto existente, manifestado por medio de comunicación diplomática, que podrá ser presentada oralmente o por escrito’’ (2019, p. 967). Su ejecución puede ser producto de concesiones mutuas realizadas a través de órganos diplomáticos, en cuyo caso se estaría frente a una transacción; también cuando una de las partes acepta las pretensiones de la otra (se allana) o cuando una de las partes renuncia a perseguir su derecho (desistimiento).

Con ello se reafirma que con la negociación celebrada entre las Repúblicas de Ecuador y de Colombia se produjo, de un lado, el desistimiento de la acción ante la CIJ por parte de Ecuador; y de otro, el allanamiento a las pretensiones ecuatorianas por parte de Colombia.

Además, vale la pena hacer un par de menciones sobre los artículos 11 y 13 del Acuerdo, toda vez que ambos Estados consienten un arbitraje obligatorio para resolver cualquier controversia sobre la interpretación del Acuerdo. El arbitraje internacional es una de las formas de Solución de Controversias Internacionales que para Mazzuoli es un medio semi-judicial y para Casanovas y Rodrigo (2018) es un medio jurisdiccional.

La cláusula de arbitraje internacional implica que cualquier controversia entre Colombia y Ecuador frente a lo estipulado en el Acuerdo se someterá a un Tribunal de Arbitraje, quien dirimirá el asunto y tomará una decisión de fondo y definitiva a través de un laudo arbitral motivado. Valga mencionar que los laudos arbitrales internacionales carecen del efecto ejecutivo, toda vez que su cumplimiento descansa en la buena fe de las partes, pero ante incumplimientos del laudo se estaría ante un acto ilícito que genera responsabilidad internacional (Casanovas y Rodrigo, 2008).

Discusión en torno a la naturaleza del Acuerdo

El acuerdo celebrado y firmado por los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Ecuador se presentó y tramitó como un acuerdo de entendimiento o cooperación, es decir, no estaba sujeto al procedimiento solemne regulado en la CVDT, de 1969. Sin embargo, esta Convención determina que independientemente de la forma como se nombre, se estará frente a un tratado internacional siempre y cuando constituya un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional encaminado a crear derechos y obligaciones, celebrado por escrito, y regido por el derecho internacional. (Artículo 2, CVDT de 1969).

De manera que en el presente caso tenemos un acuerdo entre dos Estados, dos sujetos de derecho internacional, que consistieron asumir unas obligaciones exigibles en el marco del derecho internacional, como el pago de una contribución económica y la observancia de unos límites para las fumigaciones en la frontera, por parte de Colombia; y las obligaciones de Ecuador de desistir de la reclamación ante CIJ, así como abstenerse de iniciar procesos internacionales por los mismos hechos.

Cabe preguntarse entonces si, conforme a la legislación colombiana sobre la celebración de tratados internacionales, debía tramitarse por el procedimiento solemne y estar sometido a la aprobación del Congreso y la revisión de la Corte Constitucional; o si, por el contrario, podía celebrarse conforme al procedimiento simplificado, como en efecto ocurrió.

Consideramos que el acuerdo alcanzado no es una manifestación de un acuerdo de cooperación, toda vez que implicó la creación de obligaciones nuevas a cargo del Estado colombiano y ecuatoriano, claras y exigibles, por ello no sería un acuerdo susceptible de celebrarse conforme al procedimiento simplificado. Tampoco puede ser entendido como un acuerdo simplificado porque no se especifica qué tratado anterior es el que desarrolla, ni se tiene conocimiento de la existencia de tal tratado marco que justificara este aparente acuerdo simplificado.

Ahora, en una lectura del contexto político en el que se tramita este acuerdo y las pruebas con las cuales acompañó Ecuador su demanda ante la CIJ, se comprende que Colombia tomó la decisión celebrar este acuerdo, que representa una salida rápida, económica y con menos costos políticos dada la coyuntura que afrontaba en su momento. Sin embargo, ello no obsta para que en el presente caso se haya presentado una especie de elusión a la regulación constitucional de los tratados internacionales.

Es por ello por lo que este Acuerdo podría ser demandado por inconstitucionalidad para ser declarado inexequible, toda vez que vulneró las disposiciones constitucionales respecto al cumplimiento del procedimiento complejo de aprobación legislativa, revisión previa y automática de constitucionalidad del tratado y su ley aprobatoria, y ratificación por el ejecutivo.

Comentarios finales

Como se mencionó en párrafos anteriores, uno de los compromisos adquiridos por Colombia en el acuerdo era el de entregarle a Ecuador una contribución económica por el valor de 15 millones de dólares, y en este sentido vale preguntarse ¿por qué una contribución económica y no una indemnización? Pues bien, para que haya lugar a una indemnización y posible reparación integral es imprescindible que el daño generado haya sido debidamente reconocido por el sujeto activo, o bien, que un tribunal lo haya declarado responsable. Colombia nunca reconoció de forma plena el daño causado, lo cual le hubiera supuesto una obligación de indemnizar. De ahí se desprende la importancia de que el conflicto hubiera sido abordado por la CIJ, porque en este evento se atendería de forma principal a la protección de la dignidad de las personas y sus derechos a la vida, a la salud y un ambiente sano.

 

Este Acuerdo, tal vez haya sido beneficioso para ambos Estados desde diferentes perspectivas, pero que el proceso haya sido retirado de la CIJ no fue lo más beneficioso para las comunidades afectadas en términos de garantías a la dignidad humana y las respectivas reparaciones integrales a las que había lugar.

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA DE ECUADOR Y LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PARA LA SOLUCIÓN DE LA CONTROVERSIA EXISTENTE EN LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, RELATIVA A LA ERRADICACIÓN AÉREA POR COLOMBIA DE LOS CULTIVOS ILÍCITOS CERCA DE LA FRONTERA CON ECUADOR. (9 de septiembre de 2013). Disponible en: https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/Litigio%20Nicaragua-Col/acuerdo_firmado.pdf

CASANOVAS, O., & RODRIGO, A. (2018). Compendio de Derecho Internacional Público. Séptima edición. Madrid: Tecnos, pp. 547-563

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HERNÁNDEZ, A. (2013). Los medios diplomáticos de Solución Pacífica de Controversias Internacionales y su aplicación a conflictos internos. Revista Jurídica: “Docentia et Investigatio” Vol 15, No. 2. Disponible en: https://revistasinvestigacion.unmsm.edu.pe/index.php/derecho/article/view/10621

MAZZUOLI, V. O. (2019). Derecho Internacional Público Contemporáneo. Barcelona: Bosch Editor, pp. 961-995.

MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES ECUADOR - COLOMBIA. (2005). Comunicado Conjunto Desarrollo Fronterizo - Plan Binacional. Disponible en: http://historico.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2005/diciembre/07/24072005.htm

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[1] Tal como consta en el punto 19: La Canciller de Colombia confirmó que en atención a los planteamientos del Gobierno ecuatoriano, y una vez revisado el cronograma de aspersiones aéreas, su país ha decidido suspender temporalmente las labores de aspersión en la zona de frontera con el Ecuador, a partir del mes de enero de 2006.

[2] El 27 de noviembre de 2012, el gobierno de Juan Manuel Satos denunció el Pacto de Bogotá ante la Organización de Estados Americanos, después de perder la disputa con Nicaragua por la delimitación de la frontera en el mar Caribe. Es importante aclarar que desde el 27 de noviembre de 2013 Colombia no es parte de ese tratado, precisamente porque aceptaba la competencia de la Corte en disputas con otros Estados parte.