La Comunidad Andina en la coyuntura actual
Por
Manuela Betancur Jaramillo
Laura Melisa Rivera Chalarca
(estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)
El surgimiento del derecho internacional tiene estrecha relación con el surgimiento de los Estados, sin embargo, otros sujetos en el ámbito internacional entraron en escena para cumplir algunos intereses a través de postulados de cooperación en relación con diversas finalidades. De allí, se deriva también la creación y el desarrollo de instituciones internacionales. Por ejemplo, para el autor Mazzuoli, “en la medida en que el Derecho Internacional se institucionaliza, él deja de ser un Derecho de las relaciones bilaterales o multilaterales entre los Estados para volverse un Derecho cada vez más presente en las llamadas organizaciones internacionales” (2019, p. 571).
Al respecto es necesario indicar que la definición de organización internacional (OI) es aún un aspecto que se encuentra en proceso de construcción y que, con las nuevas dinámicas del mundo moderno, ha adquirido diversos elementos, ya que comporta un fenómeno complejo. Sin embargo, tanto con la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados entre Estados de 1969, como con la de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales de 1986, en virtud del artículo 2, párrafo I de ambos instrumentos internacionales, se ha definido la OI como una organización intergubernamental, concepto que según la RAE puede entenderse como un fenómeno que “afecta a varios Gobiernos o se desarrolla entre ellos” (Portal WEB, s.f.) En ese sentido, tal definición resulta insuficiente para poder comprender el alcance de estas instituciones, considerando además que algunas organizaciones del ámbito internacional no se encuentran amparadas bajo este concepto.
Al respecto, Mauzzuoli también ha indicado que, según los fines del Derecho internacional público, se puede entender como:
La asociación voluntaria de sujetos del Derecho Internacional, creada mediante tratado internacional (llamado convenio constitutivo) y con finalidades predeterminadas, regida por las normas del Derecho Internacional, dotada de personalidad jurídica distinta de la de sus miembros, que se realiza en un organismo propio y estable, dotado de autonomía y especificidad, poseyendo ordenamiento jurídico interno y órganos auxiliares, por medio de los cuales realiza los propósitos comunes de sus miembros, mediante los poderes propios que les son atribuidos por éstos. (2019, p. 574).
Es importante resaltar que estas organizaciones son sujetos relativos del derecho internacional, en la medida en que pueden contraer obligaciones y en ocasiones reclamar derechos, al tener personalidad jurídica internacional; sin embargo, la mayoría de ellas son creadas por acuerdos entre Estados, siendo instituciones interestatales.
Para entender un poco mejor las particularidades, características y elementos de las organizaciones internacionales, nos enfocaremos en la Comunidad Andina – CAN. Esta organización internacional cuenta con cuatro países miembros, ellos son: Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú. La sede de la Secretaría General se encuentra en la ciudad de Lima, Perú, y dentro del sitio oficial de la CAN se encuentra definida como una “organización internacional que cuenta con diversos órganos e instituciones que integran el Sistema Andino de Integración (SAI) cuyo objetivo es alcanzar un desarrollo integral, equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, con proyección hacia una integración sudamericana y latinoamericana”. (Portal Web CAN, s.f).
También es importante resaltar que el 26 de mayo de 1969 se suscribió el Acuerdo de Cartagena, siendo este su tratado constitutivo. Desde ese acuerdo se fijaron los objetivos de su creación, se definió su sistema institucional, así como los mecanismos y políticas que se tendrán en cuenta por parte de dichos Estados. Anteriormente se conocía como Pacto Andino o Grupo Andino, pero luego, con el fin de mantener la cohesión entre los países andinos, durante la IX reunión de presidentes que tuvo lugar en 1997 en Bolivia, se le dio la denominación como organización internacional bajo el nombre de Comunidad Andina – CAN-. (El Tiempo, Portal Web, 1997)
La CAN tiene propósitos generales y comunes entre sus miembros, al buscar un desarrollo completo a través de la integración andina, pero posee un carácter regional, ya que solo son partícipes algunos Estados andinos.[1] Sin embargo, además de sus cuatro Estados miembros, cuenta con cinco países asociados y un país observador, los primeros son: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay; y el segundo, es España. (Portal Web CAN, s.f). Igualmente, la CAN se puede considerar como una organización internacional independiente, debido a que no tiene una relación de vinculación con un orden jurídico interno específico de un Estado. (Mazzuoli, 2019, p. 579).
A su vez, puede clasificarse a la Comunidad Andina como una organización abierta limitada, ya que permite el ingreso de solo algunos Estados, incluso a aquellos que no participaron de su creación, como fue el caso de Venezuela, quien no pudo hacer parte del grupo inicial que suscribió el Acuerdo de Cartagena debido al cambio de gobierno en su país. Aun así, en 1973, luego de largas negociaciones, finalmente lo hizo; sin embargo, el 19 de abril de 2006, el entonces presidente de Venezuela, Hugo Chávez, anunció la salida de dicho país de la Comunidad Andina.
En aquel momento, Venezuela indicó que su salida de la CAN fue consecuencia directa de los perjuicios que le causarían los tratados de libre comercio, firmados por Colombia y Perú. Sin embargo, Colombia y Perú responsabilizaron al presidente venezolano por la decisión de abandonar el bloque. Ecuador, por su parte, optó por una posición más neutral, defendiendo el proceso de integración regional; y Bolivia se mostró defensor de la posición de Venezuela, pero continuó siendo un país miembro de la Organización (Malamund, 2006, p.1).
Igualmente, es preciso indicar que la CAN es una organización supranacional. Al respecto, el autor Guido Mendoza Fantinato ha indicado que el esquema jurídico denominado supranacional, se traduce en
la emisión de leyes o normas comunitarias (compuestas por las Decisiones expedidas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, así como por las Resoluciones expedidas por la Secretaría General de la Comunidad Andina) que tienen efectos directos y vinculantes en los Países Miembros desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena sin necesidad de requerir la previa aprobación de los Congresos Nacionales para su entrada en vigencia en cada uno de los Países Miembros. Y ante cualquier posible colisión o incompatibilidad de estas normas comunitarias de integración con las normas nacionales de los Países Miembros, prevalece siempre la norma comunitaria andina. (s.f., p.2)
Recapitulando, la Comunidad Andina (CAN) es una organización de naturaleza subregional concentrada en aspectos económicos y políticos que tiene personalidad jurídica internacional (Casas & Correa, 2007, p.9). Asimismo, y de conformidad con la Cancillería de Colombia, la CAN es definida como un mecanismo subregional de integración, creado en pro del desarrollo armónico de los habitantes de los países miembros y con la finalidad de mejorar el nivel de vida de los mismos, a partir de lógicas de integración y cooperación social y económica. En aras de que el proceso de integración andina fuera más efectivo, los países miembros decidieron concentrar su agenda de trabajo esencialmente en las áreas de inversiones, comercio, servicios, identidad andina, interconexión eléctrica, movilidad de personas y transporte (Cancillería de Colombia, 2020).
Según Eduardo Biacchi Gomes, Luís Alexandre Cartawinter y Amanda C. Buttendorff, “la CAN, (es un) bloque de integración regional de naturaleza jurídica supranacional (…) ha sido creada con vista a consolidarse como un mercado común” (Gomes, Cartawinter, & Buttendorff, 2018, p.8). Habiendo reiterado lo anterior, la CAN funciona por medio del Sistema Andino de Integración (SAI), que alude a un grupo de órganos e instituciones proyectados a lograr una coordinación entre sí, a fin de conseguir la denominada integración subregional andina, bajo presupuestos de trascendencia y fortalecimiento de sus acciones. Para ello, esos órganos e instituciones aseguran una representación gubernamental y supranacional en su funcionamiento y son los encargados de controlar, administrar y supervisar. Casas y Correa lo explican en los siguientes términos, “al tiempo que se ocupan de formular políticas de integración; sus ejecutores son los actores gubernamentales de cada país, especializados en funciones ejecutivas, de dirección y decisión, jurisdiccionales, deliberativas y de apoyo técnico” (Casas & Correa, 2007, p. 9).
Puntualmente, el SAI fue establecido mediante el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Protocolo de Trujillo) suscrito en el año 1996. Así es como el SAI está conformado por un Consejo Presidencial Andino, que viene a hacer las veces de órgano ejecutivo; un Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, y la Comisión de la Comunidad Andina; órganos que tienen las funciones de dirección y decisión. También se encuentra la Secretaría General de la Comunidad Andina, como órgano ejecutivo y de apoyo técnico; un Tribunal de Justicia, que tiene funciones jurisdiccionales; y un Parlamento Andino, que se configura como un órgano deliberante. De otro lado, el SAI incorpora instituciones como la Corporación Andina de fomento (CAF) y el Fondo Latinoamericano de reservas, encaminados a impulsar y ejecutar procesos de integración en distintos ámbitos a partir de la estructuración de distintos proyectos y programas. (Casas & Correa, 2007, p.9).
Esta organización interna robusta de la CAN, reflejada en el SAI, cuenta igualmente con instancias de participación y consultivas de la sociedad civil, entre las que se encuentran el consejo consultivo empresarial, laboral, de pueblos indígenas, la mesa del pueblo afrodescendiente de la CAN, la mesa andina de consumidores y el consejo consultivo andino de autoridades municipales, entre otras (Cancillería de Colombia, 2020). Puede verse así que la CAN cuenta con toda una estructura institucional y organizacional, y, en palabras de los politólogos Andrés Casas y María Elvira Correa “el andamiaje institucional y organizacional del proceso subregional andino de integración es tal vez uno de los más estructurados y completos de las experiencias integracionistas latinoamericanas.” (Casas & Correa, 2007, p. 8).
En ese sentido, el artículo 6 del título II del Acuerdo de Cartagena es la disposición que estipula los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración y a su vez desde el artículo 11 al artículo 46 del mencionado Acuerdo, se evidencian las funciones de dichos órganos. Igualmente, en el Acuerdo de Cartagena, en el capítulo 1, se dispusieron los procedimientos y mecanismos para hacer factible el cumplimiento de los objetivos de esta organización.
Los objetivos de la CAN y de todos los órganos e instituciones que componen el SAI, se resumen en: “promover el desarrollo armónico de los países miembros a partir de la integración y la cooperación económica y social” (artículo 1, Acuerdo de Cartagena); acelerar el crecimiento y la generación de empleo productivo para la población de los países miembros; facilitar la participación de los miembros en el proceso de integración a fin de formar un mercado común latinoamericano, disminuir la vulnerabilidad externa, y mejorar la posición de los países miembros en el plano económico internacional. Por último, el fortalecimiento y la orientación a un mejoramiento de la solidaridad subregional y de la calidad de vida de los habitantes de los países miembros, sin dejar de advertir que se pretende también la reducción de las diferencias de desarrollo entre los países que componen la CAN. (Comunidad Andina, s.f.).
Ahora bien, es necesario reconocer que esta organización ha sido permeada, desde hace una década, por la crisis de la integración regional, ya que, a pesar de que los procesos de integración regional han avanzado en los últimos años en América Latina y, específicamente, en América del Sur, se ha evidenciado que actualmente existen algunos desafíos cruciales para la integración en aspectos como “la conectividad de infraestructura, la articulación energética, la superación de la pobreza y la integración a la sociedad del conocimiento” (Ocampo, 2009, p. 1). Al respecto, es fundamental que los gobiernos de la región empiecen a hacer frente a los problemas que poseen los países y que se tome conciencia de la dimensión de la crisis, ya que las crisis económicas de los países latinoamericanos parecen formar parte de nuestra identidad histórica (Ocampo, 2009, p. 3).
En ese sentido, el 8 de agosto del presente año, la CAN por medio de una macrorrueda de negocios[2] indicó que “buscará consolidar la oferta exportadora de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, como parte de la reactivación de las economías para superar la crisis generada por la pandemia del coronavirus” (Semana, 2020). Es decir, con la coyuntura actual de la pandemia, además de la crisis que ya enfrentan los Estados de América del Sur, es importante que se siga consolidando las relaciones entre Estados a través de las organizaciones de las cuales estos son miembros, en términos de cooperación, integración, desarrollo y fortalecimiento de los intereses mutuos.
Es evidente que todos los países y personas del mundo se han visto afectadas por la situación actual, ya que no solo implica unas nuevas dinámicas en el mundo en términos laborales, turísticos, salubres y sanitarios, sino que ha significado un quebrantamiento de las economías y los mercados a nivel mundial. De ahí que una apuesta sean las inversiones y el fortalecimiento de las exportaciones como Comunidad Andina. Por esto, el Secretario General de la CAN, Jorge Hernando Pedraza, anunció que se ofertarán las industrias y productos que tienen perfil de exportación desde Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Se señaló también que “en los cuatro países miembros, las mipymes representan el 90% de las empresas y, además, generan alrededor del 60% del empleo de toda la región” (Semana, 2020).
Ahora bien, uno de los anteriores miembros de la CAN, Venezuela, ha venido enfrentando una crisis económica, social y política interna, lo cual también ha tenido repercusiones en los países miembros de la CAN y, por tanto, la Organización ha indicado su preocupación al respecto. En ese sentido, el Secretario General de la CAN aseguró que “Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú acogen al 60% de los 5 millones de migrantes venezolanos que han salido de su país hacia el llamado corredor andino” (Semana, 2020), y en términos de cifras, indicó que “hay 1.764.000 migrantes venezolanos en Colombia; 829.000 en Perú; 362.000 en Ecuador y más de 10.000 en Bolivia, lo cual genera enormes impactos sociales, económicos, en la seguridad, salud, educación, en el empleo, e incluso en ámbitos culturales y políticos” (Semana, 2020). Asimismo, se señaló que debido a toda la situación y sumado a la pandemia, la CAN tenía un gran compromiso con los países miembros para atender a esa población.
Ahora bien, hay fuertes cuestionamientos que algunos autores como Gomes, Cartawinter, & Buttendorff (2018), le hacen a la Comunidad Andina. Estas críticas parten de compararla con la Unión Europea, ambos proyectados como bloques de integración económica entre países. Al respecto, para dichos autores la CAN ha intentado replicar el ordenamiento jurídico del bloque europeo, sin tener en consideración diferencias de naturaleza económica, social, cultural y política de los miembros que integran uno y otro. Por otro lado, esbozan una dificultad grande que tiene la CAN desde la lectura de la inexistencia de mecanismos internos que permitan dar aplicación a las decisiones supranacionales dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales. Esto es a lo que ellos denominan sistemas híbridos de integración, se trata pues de sistemas que jurídicamente pretenden adoptar el derecho comunitario, pero que, en la práctica no son efectivos.
Primero y de mucha importancia, porque no se cuenta con instituciones supranacionales efectivas; y segundo, por falta de voluntad política de los miembros. Esencialmente, estos autores construyen su crítica a la CAN aproximándose a que una cosa es efecto de la otra, es decir que, por falta de instituciones fuertes capaces de fiscalizar y asegurar el cumplimiento de las normas de dicha organización, no se cuenta con la voluntad política de los Estados que componen el bloque y ello genera a la larga situaciones de inseguridad jurídica comunitaria.
Se trata pues de un cumplimiento de normas supranacionales que depende de la actuación de los funcionarios y cortes nacionales, “en los casos de la CAN y del SICA, el cumplimiento de las normativas supranacionales depende de acciones positivas de los respectivos Estados.” (Gomes, Cartawinter, & Buttendorff, 2018, p.10). Para estos autores es evidente que, si bien parece adoptarse un sistema híbrido de integración normativa y un derecho comunitario, su aplicación y observancia se queda a medias. Esto es así porque se ha tendido a privilegiar el ordenamiento jurídico nacional o la norma nacional frente a la norma comunitaria, y esto se da justamente, y a entendimiento de estos autores, en virtud de la ausencia de verdaderas instituciones supranacionales.
Aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina reconozca la existencia de un Derecho Comunitario en sus Sentencias dictadas en las solicitudes de Interpretación Prejudicial, se constata que el número de pronunciamientos del Tribunal Andino, en los últimos años, no ha sido muy grande (…) La existencia, en 2012, de un total de 176 (ciento setenta y seis) acciones de Interpretación Prejudicial demuestra la ineficacia del sistema del Derecho Comunitario dentro de la CAN, puesto que en el período de 1985 hasta 2012 han sido juzgados solo un total de 2.179 casos de Interpretación Prejudicial, lo cual por sí solo comprueba la tesis desarrollada en el este artículo (Gomes, Cartawinter, & Buttendorff, 2018, p.11)
Retomando un poco el tema de la crisis global derivada de la pandemia, es importante reconocer que la situación de emergencia sanitaria vivida actualmente afecta a todas las personas del planeta, por lo que las acciones conjuntas cobran vital importancia. La coyuntura actual reivindica la necesidad de optimizar la adopción oportuna de mecanismos de coordinación, apoyo, colaboración e intercambio entre los países de la región miembros de la CAN, al estar enfrentados todos ellos a la pandemia desde unas condiciones símiles en términos sociales, económicos, políticos y culturales.
Es decir, creemos necesario, desde una lógica de supranacionalidad, que los Estados o países andinos, que integran la CAN, ante la contingencia mundial desarrollen estrategias de integración sanitaria, de intercambio de información epidemiológica y de recursos instrumentales y humanos, todo en aras de compartir experiencias y generar una red de apoyo, encaminada a producir decisiones y soluciones eficaces ante la crisis. Lo anterior, entre otras cosas, amparado en la declaración de los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior de la CAN respecto a la propagación del Coronavirus del día 8 de abril de 2020 (CAN, Portal WEB).
La emergencia sanitaria actual representa un gran desafío para el derecho internacional y para el mundo moderno y sus dinámicas, ya que todos los Estados se han visto afectados por la situación. Específicamente, los Estados que históricamente han vivido situaciones de vulnerabilidad en relación con otros países dentro de la comunidad internacional, como lo son los países de América Latina, los cuales se ven enfrentados a situaciones de pobreza, pocos recursos e instrumentos hospitalarios, condiciones de desigualdad social profunda, escándalos de corrupción en sus gobiernos y demás situaciones que tornan la coyuntura aún más compleja, están llamados a fortalecer las relaciones y vínculos internacionales entre sí, en aras de tomar acciones conjuntas que propendan por mecanismos de cooperación.
Como ya lo hemos indicado, desde la supranacionalidad, se pretende que un órgano supranacional pueda tener competencias legislativas, como lo sería el caso de algunos órganos de la CAN. Al respecto, Mazzuoli ha establecido como una de las características más importantes de las organizaciones supranacionales “el poder que ellas tienen para crear su propio Derecho (sus propias reglas jurídicas) y de aplicarlo directa e inmediatamente a sus Estados miembros, sin la necesidad de ser implementado internamente, por medio de normativas conocidas por el Derecho interno”. (2019, p. 626).
En ese sentido, ante la incertidumbre que genera la pandemia, esta característica cobra importancia, siendo un presupuesto pertinente a la hora de tomar decisiones por parte de las organizaciones internacionales que pueden resultar cruciales, entendiendo que dichas decisiones están dotadas de celeridad al tener aplicación inmediata, buscando así que no se genere una situación que implique un daño irreversible, como se podría evidenciar en medio de una emergencia sanitaria como la que se vive actualmente, propendiendo y salvaguardando derechos fundamentales con la finalidad de proteger la vida, integridad, bienestar y salud de los habitantes de los países miembros de la CAN.
Finalmente, consideramos que es importante evaluar, analizar y reflexionar acerca del papel que cumplen las organizaciones internacionales dentro del ámbito del derecho internacional público, especialmente la potencialidad y la presencia de la CAN, ya que la era moderna y las dinámicas del mundo global exigen un nuevo entendimiento del rol que deben asumir las organizaciones internacionales, que pretenden promover relaciones de cooperación entre los Estados. Máxime cuando algunas de estas organizaciones, como la CAN cuentan con un carácter supranacional.
Así pues, el caso de la Comunidad Andina resulta relevante, ya que establece relaciones entre países vecinos que comparten una identidad cultural por su emergencia como Estados-Nación, por su ubicación geográfica, por las tradiciones de sus pueblos y por sus cosmovisiones del mundo. Lo que puede significar una cooperación entre los estados miembros que genere beneficios y satisfaga intereses mutuos, mientras se intercambia conocimiento y se toman decisiones conjuntas dentro del ámbito internacional, sin dejar de reconocer que, ante las limitaciones e imposibilidades de raigambre cultural, político, geográfico, histórico y económico que ponen en cuestionamiento la efectividad de las organizaciones de esta naturaleza, se hace aún más necesario reivindicar la teoría del Derecho internacional Público para dotar de aplicabilidad el derecho derivado y de origen comunitario.
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[1] Entendidos como andinos aquellos Estados que comparten la Cordillera de los Andes en América del Sur.
[2] Las Macrorruedas son un instrumento para que empresarios de la región logren sacar sus productos al mercado nacional y hacer nuevas alianzas que les permitan seguir adelante con sus exportaciones. Recuperado de: https://www.colombiatrade.com.co/contacto/preguntas-frecuentes/que-son-las-macrorruedas
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