EL CASO EN CONCRETO: GUSTAVO PETRO vs. EL ESTADO COLOMBIANO
El caso versa sobre las violaciones de derechos humanos que el señor GUSTAVO PETRO refiere, le propinó el Estado colombiano, representado por la Procuraduría General de la Nación, dentro del proceso disciplinario abierto en el 2013; proceso que perseguía conseguir la destitución de Petro como Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá y además de ello, la inhabilidad política por un período de 15 años.
Este proceso disciplinario y de destitución se abrió al señor Petro en razón de la denominada “crisis de la recolección de basura”, ocurrida en Bogotá a finales del 2012, por la modificación del esquema de prestación del servicio público de aseo en la ciudad, por prácticas anticompetitivas en la prestación del servicio y por la modificación de las tarifas de transporte público.
Durante la alcaldía de Gustavo Petro, a través del Decreto 564 de 2012, se tomó la decisión de que el servicio de aseo fuera prestado por la empresa pública del Acueducto de Bogotá y su filial Aguas de Bogotá. Durante el cambio, la ciudad amaneció llena de basuras durante tres días. Esto fue denunciado por el exprocurador Alejandro Ordóñez, quien destituyó e inhabilitó al exalcalde porque no se habían tomado las precauciones y disposiciones necesarias para hacer la transición. Además, supuestamente se habían encomendado a entidades del Distrito sin la experiencia y la capacidad para cumplir con la tarea. Y que, al parecer, se había violado el derecho de libre competencia para que otras empresas pudieran participar.[1]
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), consideró que, dentro de estos procesos, Colombia violó los derechos políticos, la imparcialidad, la presunción de inocencia del señor Gustavo Petro, la igualdad ante la ley, y el derecho a recurrir el fallo como eje principal del derecho a la defensa.
EL PROCEDIMIENTO DE LA PROCURADURÍA
En el año 2013, el Secretario General de la Federación Regional de Trabajadores, un Concejal del Distrito de Bogotá, el Personero del Distrito de Bogotá y el Defensor del Pueblo presentaron una queja contra el entonces Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro Urrego, ante el Procurador General, quien en ese entonces era Alejandro Ordóñez.
El 13 de enero del mismo año, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación asume competencias para abrir la investigación disciplinaria en contra de Gustavo Petro, en razón de “presuntas irregularidades relacionadas a la prestación del servicio público de aseo.” [2]
Posteriormente, realizada la respectiva investigación, la Sala Disciplinaria le formula a Gustavo Petro los cargos de falta disciplinaria gravísima, por haber faltado con culpa gravísima a lo dispuesto en el Código Disciplinario Único. Estos cargos tuvieron su fundamento en los siguientes hechos:
a) la suscripción de los contratos 017 de 11 de octubre de 2011 y 809 de 4 de diciembre de 2012; b) la expedición del Decreto 564 de 10 de diciembre de 2012, y c) la emisión del Decreto 570 de 14 de diciembre de 2012.[3]
Formulados ya los cargos, el día 9 de diciembre de 2013 se le sanciona a Gustavo Petro con “la pena de destitución como Alcalde de Bogotá e inhabilidad general para ocupar cualquier cargo público por el término de 15 años.”[4]
LOS RECURSOS
Ante su destitución e inhabilidad política, Gustavo Petro recurre el fallo sancionatorio con el recurso de recusación, que fue rechazado por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría, acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, y posteriormente, las acciones de tutela, que en un primer momento “ordenaron la suspensión provisional de la medida de destitución e inhabilidad referidas”[5]. Esto en razón de la protección al debido proceso y a los derechos políticos de Gustavo Petro.
LA VIOLACIÓN A LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS:
La Corte Interamericana de Derechos Humanos hace parte, junto con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de los órganos de supervisión del cumplimiento de la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969 en la ciudad de San José, Costa Rica y en vigor desde el 18 de julio de 1978[6]. Además, la Corte Interamericana es uno de los tres tribunales regionales de protección de los derechos humanos, tiene competencia contenciosa y consultiva. A partir de la primera de estas competencias el Estado Colombiano fue demandado, en el entendido de que para que esto suceda el Estado debe aceptar la competencia de la Corte de forma expresa, pues “[...] Sólo tras la instrucción previa de la Comisión y la elaboración de un informe provisional, los Estados parte y la Comisión tienen derecho a someter un caso a la Corte (art. 61)”[7].
Con las acusaciones anteriores sobre la violación a la imparcialidad, al derecho de defensa y a los derechos políticos de Gustavo Petro, entre otros, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluye que hay una violación expresa al Artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José, el cual regula:
“1.Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”[8].
Esto quiere decir que, un funcionario público elegido por voto popular no podrá ser destituido o suspendido por orden administrativa de órganos como la Procuraduría General de la Nación, sino que en virtud de la Convención, debe haber un juez competente en el ámbito penal que pueda decidir la destitución y ejecutarla.
El análisis de convencionalidad realizado por la Corte se centró en resolver los siguientes problemas jurídicos: 1) la alegada violación a los derechos políticos; 2) la alegada violación a las garantías judiciales y la protección judicial, y 3) la alegada violación al derecho a la integridad personal.
En primer lugar, frente a la violación de los derechos políticos la Corte consideró que la sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario de elección popular impuesta por la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en los artículos 277y 278 constitucionales, y los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único, no es proporcional con relación a la afectación de los derechos de Gustavo Petro Urrego.
Para la Corte IDH el Estado colombiano debe implementar las reformas a las que haya lugar para que los preceptos contenidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, y especialmente el artículo 23, tengan plena vigencia en el ordenamiento interno, toda vez que “Colombia es Estado Parte en la Convención Americana desde el 1 de julio de 1973 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte el 21 de junio de 1985.”[9]
La Corte en reiteradas sentencias se había pronunciado frente a lo anterior para señalar que “[...] el Estado debe adaptar sus normas locales para asegurar el cumplimiento de los tratados sobre esta materia”[10]. De igual forma, en la misma sentencia se nombra un fallo similar al de Gustavo Petro, se trata del caso López Mendoza Vs. Venezuela[11], en el que se condenó al Estado por la violación de los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana, según los cuales todos los ciudadanos tienen el derecho a votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, por sufragio universal y voto secreto que solo se podría restringir por medio de una condena impuesta por un juez competente en proceso penal, y no por la autoridad administrativa, como ocurrió en el citado caso.
Además, la Corte señaló que si bien el Consejo de Estado de Colombia, por medio de la resolución del 1 de mayo de 2014, había decretado la suspensión provisional de los efectos de las sanciones impuestas por la Procuraduría, y el 15 de noviembre de 2017 declaró su nulidad ordenando el pago de los salarios dejados de percibir por el señor Petro y exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para implementar reformas en las facultades disciplinarias de la Procuraduría, estas no repararon integralmente los daños ocasionados. Lo anterior, en la medida en que no sólo se vieron afectados los derechos políticos del señor Petro, sino que también constituyen una afectación a la libre expresión y a la voluntad de los electores, y en segundo lugar, a día de hoy no se ha cumplido con el mandato de reformar las disposiciones relativas a la imposición de sanciones disciplinarias de destitución e inhabilitación de un funcionario público democráticamente electo por parte de una autoridad administrativa como es la Procuraduría.
En segundo lugar, frente a la alegada violación a las garantías judiciales y la protección judicial, contempladas especialmente en los artículos 8.1 y 8.2 literal h de la Convención, la Corte señaló que fueron vulnerados durante el proceso seguido a Gustavo Petro las garantías de imparcialidad y presunción de inocencia, derecho a la defensa y el principio de jurisdiccionalidad. La Corte advierte que estos no son garantías ni principios únicamente del ámbito penal, sino que en este caso debieron ser aplicados a los procesos disciplinarios sancionatorios. Los principios y garantías fueron vulnerados toda vez que el mismo órgano que estructuró el pliego de cargos fue quien impulsó la sanción, sumado a lo anterior, “el hecho de que la misma autoridad que resolvió sobre la decisión sancionatoria resolviera el recurso de reposición no satisface los requisitos mínimos previstos por el artículo 8.2”[12], especialmente si consideramos que hace referencia al literal (h), según el cual toda persona tiene derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior.
El tercer aspecto objeto de análisis por la Corte se relaciona con la posible vulneración al derecho a la integridad personal que haya surgido a partir de las sanciones impuestas al señor Gustavo Petro. Se alegó la afectación moral, estigmatización, persecución política, afectación al buen nombre, la dignidad y el detrimento patrimonial sufrido, y especialmente las amenazas recibidas que “generaron sentimientos de angustia en el señor Petro”[13], y para su defensa se invocó el artículo 5 de la Convención, según el cual toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.
Sobre este aspecto la Corte concluyó que: a) no había sido acreditada la participación estatal de manera directa o por aquiescencia en las supuestas amenazas recibidas, ni tampoco un nexo causal entre las sanciones y las reacciones amenazantes; y b) teniendo en cuenta el artículo 155 del Código Sustantivo del Trabajo, la afectación de su salario solo pudo darse sobre el 20%, sin que pueda probarse que se generó el sentimiento de angustia.
Concluimos resaltando la importancia del fallo en nuestro ordenamiento, especialmente si se pone de presente el principio de pacta sunt servanda y las competencias de la Corte IDH para decidir sobre este asunto, pues dejó al descubierto la contradicción existente en el ordenamiento jurídico colombiano entre la Constitución y lo dispuesto en la Convención, en materia de derechos políticos y la manera como pueden verse afectados, particularmente en los procesos en los que se imponen inhabilidades y la destitución por parte de una autoridad administrativa. Es así como la sentencia reitera que:
“[...] el artículo 23.2 (convencional) obliga, por vía del principio pacta sunt servanda, a su ineludible observancia por parte de los Estados miembros de la Convención, norma que dispone que sólo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria dictada en un proceso penal, puede restringir los derechos políticos de una persona.”[14]
Bibliografía
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (Pacto de San José). San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969. Artículo 23. [En línea] Consultado el 25 de octubre de 200 [Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm]
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Sentencia de 8 de Julio de 2020. [En línea] Consultado el 20 de octubre de 2020 [Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_406_esp.pdf]
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C. No. 233.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Cantos Vs. Argentina. Sentencia de 28 de Noviembre de 2002. Serie C. No. 97.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso de la “Masacre de Mapiripán”. Sentencia de 15 septiembre de 2005.
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. Sala Civil-Restitución de Tierras. Acción de tutela del 21 de abril de 2014. Rad. 11001220300020140057200.[Disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2233156/8437021/TUTELA+ORDENA+RESTITUIR+A+GUSTAVO+PETRO.pdf/5b2f0dcb-25d6-4436-b2d6-be8c638092aa]
SEMANA. ¿Qué hay detrás de la crisis de las basuras en Bogotá?. En: Revista Semana. 2 de junio de 2018. [En línea] Consultado el 26 de octubre de 2020 [Disponible en:https://www.semana.com/nacion/articulo/crisis-de-las-basuras-en-bogota-durante-alcaldia-penalosa/556182/]
[1] SEMANA. ¿Qué hay detrás de la crisis de las basuras en Bogotá? En: Revista Semana. 2 de junio de 2018. [En línea] Consultado el 26 de octubre de 2020 [Disponible en:https://www.semana.com/nacion/articulo/crisis-de-las-basuras-en-bogota-durante-alcaldia-penalosa/556182/]
[2] PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Sala Disciplinaria. Resolución de 9 de diciembre de 2013 (expediente de prueba, folios del 3 al 486). Citado en: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego vs. Colombia. Sentencia de 8 de Julio de 2020.
[3] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Sentencia de 8 de Julio de 2020. p. 18.
[4] Ibídem.
[5] TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. Sala Civil-Restitución de Tierras. Acción de tutela del 21 de abril de 2014. Rad. 11001220300020140057200.[Disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2233156/8437021/TUTELA+ORDENA+RESTITUIR+A+GUSTAVO+PETRO.pdf/5b2f0dcb-25d6-4436-b2d6-be8c638092aa]
[6] La cual se encargó de regular algunos aspectos del sistema americano de derechos humanos, en particular el control sobre “los derechos civiles y políticos proclamados en la Convención y a los derechos a la educación, a la huelga y a algunos derechos sindicales reconocidos en el Protocolo de San Salvador”. CASANOVAS & RODRIGO. Compendio de Derecho Internacional Público. Séptima edición. p. 476
[7]Ibídem. p. 477.
[8] CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (Pacto de San José). San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969. [En línea] Consultado el 25 de octubre de 200 [Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm]
[9] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso de la “Masacre de Mapiripán”. Sentencia de 15 septiembre de 2005.
[10] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Cantos Vs. Argentina. Sentencia de 28 de noviembre de 2002. Serie C. No. 97.
[11] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C. No. 233. Citada por: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Sentencia de 8 de Julio de 2020. p. 30.
[12] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Sentencia de 8 de Julio de 2020. p. 30.
[13] Ibídem. p.53.
[14] Ibídem. p.40.
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