UNA MIRADA A LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA: CASO JUAN MANUEL SANTOS
Por
Luisa Fernanda Palacio Garro
(Estudiante del curso de Relaciones Internacionales II en el pregrado de Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Prof. Carlos Alberto Builes Tobón).
INTRODUCCIÓN
En el siguiente ensayo se pretende hacer un análisis de la Política Exterior colombiana. Para esto haremos una contextualización histórica sobre la misma. Posteriormente, haremos un diagnóstico de la política exterior de Colombia de la mano del politólogo internacionalista y ex Senador Juan Manuel Galán Pachón. Luego visualizaremos el giro que ha dado la política exterior desde la perspectiva de la docente e investigadora internacional Socorro Ramírez. Para finalizar con un análisis de la política exterior implementada por el expresidente Juan Manuel Santos con la guía de Fabio Sánchez, Phd en relaciones internacionales; y Sebastián Campos, profesional en política y relaciones internacionales.
En Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores o Cancillería nace con la Constitución de 1821 y fue ratificado posteriormente por la Carta Magna de 1886. Cronológicamente, la doctrina Suárez, respice polum o “mirar hacia la estrella polar” inició en un contexto en el cual Estados Unidos estaba fortalecido por su triunfo en la Primera Guerra Mundial, una Europa destruida y un Oriente lejano y desconocido para Colombia. Su promulgación buscó, “además de construir un pilar de apoyo para la visión colombiana de inserción en el contexto internacional, propiciar un acercamiento con la potencia continental que subsanara la brecha surgida luego de la separación de Panamá en 1903” (Galeano, 2012. Pág. 218). Postura que se comparte siempre que solo se observe la situación triunfante de Estados Unidos para ese momento, pero se dejó de lado la gran dependencia que se avecinaba para Colombia. Luego se propuso respice similia o “mirar a los semejantes”, doctrina por medio del cual Alfonso López Michelsen, para ese momento canciller, proponía una mirada integradora a los vecinos. La forma quizá más acertada de poder insertar a Colombia en el ámbito internacional de la mano de sus países vecinos.
De esta manera, a través de la historia se puede observar cómo en el transcurso de los diversos gobiernos se ha cambiado y combinado ambas estrategias. Se resalta el hecho de que Colombia ha participado de forma constante en la construcción y desarrollo de organismos internaciones, de la misma forma que se ha relacionado con Estados Unidos. Sin embargo, el problema radica en que esta forma de conducta ante la política exterior depende del gobierno de turno, según sea su convicción e intereses, que en su mayoría se han inclinado por respice polum. Pero ¿Por qué respice polum y no respice similia? Para dar respuesta a esto el autor Luis Dallanegra Pedraza en Claves de la política exterior de Colombia (2012) nos expone:
Que en muchos casos se dan factores que hacen que no sea posible llevar a cabo alianzas y menos de carácter estratégico entre miembros periféricos. Entre estos factores se encuentran: a) la percepción de que la vía individual es la más adecuada; b) la idea de que la carga de los compromisos que surgen de una alianza son un contrapeso frente a las ventajas que se espera conseguir; c) la creencia de que los vínculos con el hegemón son más ventajosos; d) la desconfianza existente entre los gobiernos de una misma región o que tienen la misma problemática; e) la inestabilidad y/o discontinuidad de las políticas y/o gobiernos. (pág. 54)
Por esta razón, las tendencias respice polum y respice similia se agotan al momento de explicar la política exterior colombiana.
En adición a lo anterior, el Estado colombiano ha venido perdiendo poder político, económico y militar, que posteriormente dificultó al gobierno el desarrollo de sus funciones constitucionales. ¿Cómo fue esto posible? A razón de algunos gobiernos como el de Andrés Pastrana o Álvaro Uribe, puesto que, en dichos gobiernos, en aras de mantener relaciones con Estados Unidos, el Estado colombiano tuvo que asumir grandes costes por dar prioridad a aquel y no a sí mismo, lo que terminó por crear una gran dependencia que ha llevado a Colombia a ser más “objeto” que “sujeto” en el escenario internacional.
El conocer la historia en cuanto a política exterior nos permite acercarnos a un diagnóstico de la mano del politólogo internacionalista y ex Senador Juan Manuel Galán Pachón y su texto Diagnóstico de la política exterior colombiana-una visión desde el Senado de la República (2007). Allí el autor nos expone que el principal problema es que (1) “La política internacional en su mayor parte es de Gobierno, no de Estado”, lo que evidencia la falta de consenso sobre los intereses nacionales, “Puesto que el principal objetivo ha sido enfocar la política exterior a la solución del problema de la violencia interna que padecemos” (pág. 166), acción que se apoya plenamente. Lo que no es tan correcto es la forma como se desarrolla, es decir, la falta de consenso a nivel nacional, al no existir un hilo conductor, sino que cada acción depende de cada gobierno. Llevando así a que el problema de la violencia interna no se solucione y que lo que compete a la política exterior en este ámbito no se desarrolle a cabalidad o crezca de una forma mínima o incluso se propicien malentendidos, como el afirmar que “en Colombia no existe conflicto armado”, lo que debilitaría la intención de finalizar el mismo y evitaría que las diversas organizaciones pertenecientes a este tema abandonen la nación. Lo que impide que se lleven a cabo negociaciones con diversos actores que son necesarios para lograr un buen desarrollo de la política exterior.
Otro gran problema es el hecho de (2) “la desatención sistemática”, la cual refleja que en la práctica no existe política exterior de Estado, y que en lugar de avanzar Colombia retrocede, como por ejemplo el momento en el que “por consideraciones de orden fiscal tuvo un retroceso en su representación diplomática en el Pacífico cerrando las embajadas en Australia, Indonesia y Singapur” (Galán, 2007, pág.168). Si bien es cierto que el gobierno no se quedó de brazos cruzados, tampoco permitió el desarrollo de una política que permitiera recuperar el tiempo perdido. Además, no podemos dejar de lado el bajo número de embajadas que tiene Colombia en el mundo respecto a otros países latinoamericanos. Sin embargo, es de resaltar que desde el 2011 hasta el 2019 las embajadas de Colombia han aumentado. Puesto que para 2011 existían solo 44 embajadas (Girón & Coy, 2011, pág. 535) para el año 2019 aumentó a 65 embajadas colombianas en el exterior. (Cancillería de Colombia, Informe de gestión 2019). Llegamos entonces al problema (3) “El servicio exterior tiene poca profesionalización, baja especialización y padece el clientelismo” (Galán, 2007, pág. 172). El reto de las relaciones internacionales es precisamente lograr comprenderlas, puesto que, estas son muy diversas y dinámicas. Con la entrada en vigor de la globalización esto se ha hecho aún más complejo. En este sentido se hace necesario que los encargados del desarrollo de la política exterior colombiana sean expertos en ese ámbito. Sin embargo, la realidad es diferente. Estudios realizados por la Universidad de los Andes y la Universidad del Rosario han evidenciado que no hay funcionarios de carrera en el primer nivel de dirección (ministro, viceministros, secretario general): “Del total de 22 posiciones de dirección reconocidas en el organigrama, únicamente 7 están desempeñadas a la fecha por funcionarios de carrera diplomática” (Girón & Coy, 2011, pág. 528). De igual manera, existe desajuste en la cantidad de funcionarios y en la planta de personal, “se evidencia en la persistente utilización de la figura de la Comisión, bajo la cual un funcionario de carrera ocupa un cargo distinto al que le corresponde en el escalafón, manteniendo el sueldo en su categoría” (Girón & Coy, 2011, pág. 530), lo que termina generando costos adicionales para la Administración. Esto sin contar las reformas que se generan con la finalidad de que el acceso a la carrera diplomática sea limitado.
Todo lo anterior, de la mano del clientelismo, “con la creación de requisitos flexibles y discrecionalidad en la decisión de nombramiento son una combinación que a través de la historia colombiana ha favorecido el nombramiento por motivos políticos internos” (Galán, 2007, pág. 174), dejando de una forma muy evidente desprotegido el correcto desarrollo de la política exterior. Aunque se ha planteado el resolver estas falencias, no se han llevado a cabo. De aquí pasamos a (4) la tendencia respice polum. Aunque hoy se reconoce que gracias a la acción gubernamental la participación de los Estados Unidos en materia de cooperación militar y económica ha crecido significativamente, siendo el principal apoyo para las políticas del Gobierno, “Este alineamiento no sólo ha traído estos beneficios. Ha traído costos políticos cuyas consecuencias apenas comenzamos a percibir” (Galán, 2007, pág. 176).
Entre esos costos se encuentra el aislamiento, en cuanto a Países Europeos por la posición de Colombia en algún momento sobre la guerra en Irak, y del mismo modo se da el aislamiento en cuanto a América Latina pues los países de la región no comparten las políticas de Estados Unidos por ser dominantes e inaceptables desde sus puntos de vista. Otro costo es el error de percepción sobre Colombia, pues se ha creado la imagen como amenaza regional, “Colombia deja de ser visto como víctima (lo que no quiere decir que era bueno) y pasa a ser visto como agente contaminante pues se visualiza como un retroceso en cuanto a la lucha contra las drogas ilícitas y el terrorismo” (Galán, 2007, pág.177).
Finalmente, (5) se desconocen otros actores en los procesos de toma de decisión, tanto estatales como de la sociedad civil. “El gobierno reconoce como actor principal y casi único para el diseño de la política exterior a las entidades de la rama ejecutiva, la participación del Congreso es marginal en la formulación” (Galán, 2007, pág. 175). En cuanto a la ciudadanía, ve aún más limitada su participación en dicha formulación. De lo anterior nos quedan varios interrogantes, como lo son ¿Qué sucederá con Colombia cuando Estados Unidos “se vaya”? ¿Podría caer Colombia en un Estado de invisibilidad internacional? Es una gran posibilidad debido a las posiciones que ha tomado a lo largo del tiempo; sin embargo, la política es dinámica, con un enfoque coherente entre proyecto y ejecución quizá la situación pueda ser diferente. Ahora bien, no sabemos qué tanto pueda cambiar, debido a que Colombia se ha vuelto dependiente de Estados Unidos en materia económica y militar, lo que la hace extremadamente vulnerable en el campo internacional.
Realizado el diagnóstico pasamos a lo que desde la perspectiva de la investigadora internacional Socorro Ramírez es un Giro en la política internacional (2011) y es el gobierno en materia internacional del Expresidente Juan Manuel Santos, puesto que realizó un intento por reinsertar el país en Sudamérica, para lo cual el gobierno se dió a la tarea de recomponer las relaciones con países como Venezuela y Ecuador. Respecto a Estados Unidos, continuó siendo el aliado mayor, Santos buscó una relación más diversificada, al tiempo que exploró vínculos más profundos con aliados naturales como Chile y Perú. La apertura a la región y al mundo fue favorable. Sin embargo, para poder llevarla a cabo, Colombia debía avanzar en las respuestas a los problemas internos que enfrentaba para el momento, sin las cuales las buenas intenciones podrían quedar en la nada.
En su campaña electoral no se percibió el mensaje, que comenzó a vislumbrarse desde el momento de su elección y se confirmó en su posesión y el arranque de su mandato. De modo general, podemos señalar que su gobierno buscó abrirse hacia la región y el mundo, más que pretender que la región y el mundo se ocupen de los problemas internos de Colombia, como lo procuraba su antecesor, pues Santos no pretendía continuar la política internacional enfocada específicamente “en la seguridad doméstica reducida a su dimensión militar” (Ramírez, 2011, pág. 80). Antes de su posesión Santos realizó una gira por Europa, donde visitó a los gobernantes de España, Francia y Alemania para buscar el ingreso del país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). De igual forma, visitó varios países latinoamericanos y caribeños: Chile, Argentina, Perú, Panamá, Costa Rica, México y Haití. En cambio, no acudió a Estados Unidos ni a Brasil, gesto con el cual quería enviar un mensaje de autonomía frente a los polos hemisféricos.
En el discurso de posesión, el 7 de agosto de 2010, esbozó algunos puntos básicos de una política exterior diversificada, cooperativa y no confrontacional, que posicionara a Colombia como un actor internacional relevante mediante una asociación más estrecha con actores significativos, alianzas con sus afines y liderazgos en temas específicos. Anunció, además, que aspiraba a profundizar la relación con Asia. Además, en su gobierno pretendía partir de la condición caribeña de Colombia para actuar en el Gran Caribe.
Ahora, veamos cómo fue realmente la implementación de la política exterior al terminar sus periodos presidenciales (2010 – 2018). Para este apartado haré uso del texto La política exterior de Santos: estrategia y diplomacia para la paz (2019), de Fabio Sánchez y Sebastián Campos, expertos en relaciones internacionales. Lo que parecía ser una continuidad de las políticas de seguridad del exmandatario Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), “se convirtió en una serie de transformaciones a nivel doméstico y sistémico, que terminó por proyectar un escenario de integración mucho más fuerte, guiado por el comercio y la inversión” (Sánchez y Campos, 2019, pág. 82). Se dejó de lado la política de aislacionismo regional e internacional, y se consolidó un papel de mayor participación en las organizaciones internacionales y regionales, buscando visibilizar a Colombia en la agenda internacional, un claro uso de la tendencia respice similia.
Asimismo, la Cancillería tuvo un “rol preponderante durante las dos administraciones de Santos, ya que tuvo como principal responsabilidad diseñar la estrategia de inserción para que el país pudiera responder a los desafíos que le generaba el Sistema Internacional” (Pastrana & Vera, 2012). Lo que evidentemente facilita la posibilidad de acceder a comunicación con otros países y de alguna forma reinventar las normas que habían establecido administraciones anteriores. En materia de seguridad, en realidad se siguió utilizando una estrategia militarista, pero combinada con otras estrategias, como las del diálogo y la reconciliación, para así lograr que la guerrilla de las Farc tuviese disposición para reincorporarse a la vida civil. En ese sentido, se resalta el acuerdo de Colombia con la OTAN[1], que, si bien no es miembro de dicha organización, sí participa en calidad de “socio global”, cuya función es la cooperación con la OTAN en áreas de interés mutuo. Pero esto no solo mostró una confianza en las políticas económicas del Estado, “sino un logro importante con respecto al objetivo de transformar la percepción internacional de que el Estado colombiano era un actor problema” (Sánchez y Campos, 2019, pág. 95).
La política exterior de Santos estuvo caracterizada por ser más diversificada, “utilizando una estrategia de diplomacia económica para atraer inversión extranjera y fortalecer alianzas comerciales con Estados como Chile o Argentina” (Sánchez y Campos, 2019, pág. 88). En cuanto a cooperación internacional de cara al posconflicto cabe resaltar que durante los años 2014-2018 potencias como “Estados Unidos y la Unión Europea tuvieron un mayor involucramiento en las negociaciones, y su participación influyó para la construcción de un escenario de posconflicto en Colombia” (Sánchez y Campos, 2019, pág. 96).
Sin embargo, también se encontraron consecuencias negativas, como la cantidad de obligaciones que generarían las preferencias arancelarias, el nivel de competencia que tendría Colombia con Estados como Chile, Perú o México y sobre todo cómo transformar el territorio en una zona de paz basándose en la integración del comercio. Además, Borda (2014) resalta que la política exterior que se estaba gestando propició un escenario donde de una manera estructural los problemas de inseguridad continuaron, debido a que el conflicto armado empezó a mutar, como lo fueron las bandas criminales (Bacrim), que empezaron a fomentar la inseguridad en las principales ciudades, la violencia se cambió de zona rural a zonas urbanas.
En esta misma línea, temas como la erradicación de las drogas ilícitas siguieron siendo un problema latente, a pesar de la diversificación de la agenda internacional, y que se haya realizado un cambio de paradigma, alejándose de la política prohibicionista y fomentando una política integral. Esto abrió la puerta a más desafíos domésticos como los “problemas de salud pública, la despenalización y la legalización de las drogas psicoactivas, temas en que Colombia siguió presentando serias debilidades políticas e institucionales para afrontar de una manera eficaz” (Dangond, 2015). Sin dejar atrás los nefastos resultados del plebiscito, donde la ciudadanía votó “al no” a la paz, puesto que la población estaba polarizada y se tenía un gran miedo a que el conflicto se reiniciara, ocasionando un fracaso ante la comunidad internacional. Es válido aclarar que la comunidad internacional no retiró su apoyo.
Para finalizar, el panorama se pone aún más gris cuando Santos recurrió a nuevas alternativas que pudieran cambiar el panorama anterior y quitar el foco del conflicto naciente y se centró en el fracking, que derivó en serios problemas de orden doméstico, pues esta decisión ha gestado varias presiones políticas y sociales.
CONCLUSIONES
Si bien es claro que el Expresidente Juan Manuel Santos dio un giro en la política exterior colombiana, al dar un paso más allá y hacer uso de la tendencia respice similia, no quiere decir que Santos hiciera uso exclusivamente de esta, en este caso fue un orden mixto, pues se hace uso de esta doctrina, pero se mantienen los vínculos preferenciales con Estados Unidos, es decir, continúa con la tendencia respice polum. Lo que deja en evidencia, una vez más, que la capacidad de los gobiernos de turno por insertar a Colombia en los diversos escenarios mundiales se ha visto minimizada por la dependencia de los Estados Unidos, dejando de lado a otros actores globales y regionales que, sin duda, coadyuvarían en el desarrollo de nuestro país. Se evidencia la mínima participación de los diversos agentes (empresas, gremios, academia) en la formulación de una política pública que debe garantizar la consecución de los intereses nacionales, negando con ello la posibilidad de diseñar un marco conceptual y teórico propio que, bajo la figura de la construcción colectiva, se institucionalice mediante el consenso.
La política exterior colombiana padece de varias debilidades de carácter estructural, y cada periodo presidencial se agrava un poco más. Se genera una gran necesidad de acción en cuanto a la construcción y el funcionamiento de las instituciones del Estado, puesto que estas son necesarias para la construcción y apropiación de instrumentos que permitan mejorar la capacidad de responder a los fenómenos y cambios internacionales. Así las cosas, una de las posibles soluciones puede ser hacer uso, por ejemplo, de la tendencia respice introrsum, que permita un acercamiento entre los cambios internos y su enlace con la política exterior, debido a que esta tendencia hace visible la necesidad de que en materia de política exterior se reconozca la importancia de las instituciones del Estado de forma que se muestre que las acciones ejecutadas en el ámbito internacional tienen relación con el avance institucional. De este modo, se permite desarrollar las normas constitucionales y las reglas de juego que generan la acción de las organizaciones.
De igual manera, se hace necesario que la política exterior deje atrás la dependencia de los gobernantes de turno, pero para que Colombia pueda establecer un liderazgo en la región es necesario que esta política empiece a ser abordada como un asunto de Estado y no apenas de gobierno.
En conclusión, los retos para el expresidente constituyeron el permitir una reconfiguración del poder internacional; ofrecer una Colombia diversificada en materia internacional; forjar premisas internas que le permitan al país asumir su rica biodiversidad; hacer valer su población y economía. Logrados como pudimos ver en un término medio, pero no necesariamente por un mal gobierno, aunque no decimos que fue el mejor, sino porque al Estado colombiano tener falencias recurrentes en materia de política exterior como las mencionadas, se hace muy difícil el desarrollo de la misma y con cada acción deja a su paso otros retos como el control de las Bacrim, el problema a nivel internacional con las drogas ilícitas y el problemático fracking, retos que deberá enfrentar el actual mandatario Iván Duque Márquez.
BIBLIOGRAFÍA
Borda, S. (2014). Política exterior de la administración Santos: un liderazgo de vía media para Colombia. Barcelona Center for International Affairs.
Cancillería de Colombia (2019) Informe de gestión 2019. Ministerio de Relaciones exteriores y su Fondo Rotatorio. Bogotá D.C., Colombia. Enero 31 de 2020.
Dallanegra, L. (2012). Claves de la política exterior de Colombia. Latinoamérica. Revista de Estudios Latinoamericanos, (54), 37-73.
Dangond, C. (2015). Drogas y política exterior colombiana: del paradigma prohibicionista a la búsqueda de políticas alternativas. En E. Pastrana & H. Gehring (Eds.), Política exterior colombiana. Escenarios y desafíos en el posconflicto (1ª. ed.). Bogotá D.C.: Editorial Pontificia Universidad Javeriana
Galán, J. M. (2007). Diagnóstico de la política exterior colombiana-una visión desde el Senado de la República. Colombia internacional, (65), 164-178.
Galeano, H. (2012). La política exterior colombiana; Una institución estancada en la historia. Revista de economía del caribe.
Girón, J., & Coy, F. (2011). La Cancillería y el servicio exterior colombiano. Diagnóstico, análisis de las anteriores reformas y propuestas de reforma. Misión de Política Exterior 2009-2010.
Pastrana, E. & Vera, D. (2012). De Uribe a Santos: ¿continuidad o nueva orientación de la política exterior colombiana? En S. Jost (Ed.), Colombia: ¿una potencia en desarrollo? Escenarios y desafíos para su política exterior (1a. ed., pp. 57–81). Bogotá D.C.: Fundación Konrad Adenauer – Colombia.
Ramírez, S. (2011). El giro de la política exterior colombiana. Nueva sociedad, 231(2011), 1-6.
Sánchez, F., & Campos, S. (2019). La política exterior de Santos: estrategia y diplomacia por la paz (Santos’ Foreign Policy: Strategy and Diplomacy for Peace).
[1] La Organización del Tratado del Atlántico Norte, también denominada la Alianza Atlántica, es una alianza militar intergubernamental que se rige por el Tratado del Atlántico Norte o Tratado de Washington, firmado el 4 de abril de 1949.
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