Por
Maria Paula Rojas Amador
(estudiante del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)
La Organización de los Estados Americanos (OEA) es una organización internacional regional, que tiene como objetivo principal, según el artículo 1 de su Carta: afianzar la paz y la seguridad; y otros propósitos que se encuentran mencionados en el artículo 2, tales como: promover y consolidar la democracia; prevenir posibles dificultades y asegurar una solución pacífica de controversias que surjan entre Estados miembros; organizar acciones solidarias en casos de agresión; promover la acción cooperativa para alcanzar un desarrollo económico, social y cultural, entre otros (Rodríguez Carrión, 2006). Es decir, se trata de unos propósitos íntimamente relacionados con la búsqueda de una comunidad internacional, donde primen los valores éticos y un vínculo entre los miembros, para que, de esta manera, se consigan estos objetivos que, al final, son un bien común.
Ahora bien, en pro de conseguir estos objetivos, la OEA ha ratificado un Convenio con la República de Colombia para cumplir, especialmente, el propósito de afianzar la paz y la justicia. Y es que, en el Gobierno representado por Álvaro Uribe Vélez se buscó establecer una política de paz para lograr una disminución de la violencia y “asegurar el respeto de los derechos humanos en todo el territorio del país” (Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el acompañamiento al Proceso de Paz en Colombia, 2004. p. 1); por esto, se buscó de la ayuda de la comunidad internacional, incluyendo a la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, conviniendo así, entre ambos, la creación de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA).
Así, desde el 2004, la MAPP/OEA ha buscado acompañar los esfuerzos de paz del Estado, y estudiar desde las zonas más afectadas del país cómo ha funcionado el conflicto armado interno, la criminalidad, la inequidad, y la violencia. Este ha sido un trabajo independiente, pero que busca fomentar el trabajo conjunto para que así todos los actores claves de estos problemas ayuden en la construcción de la paz. De este modo, el 04 de febrero del 2022, la Secretaría General de la OEA entregó al Consejo Permanente de la OEA su trigésimo primer informe semestral, que corresponde al primer semestre del 2021. Según El Tiempo (2022), en este informe se dio cuenta de los hallazgos y recomendaciones que tiene la MAPP/OEA después de realizar una observación y acompañamientos en diferentes partes del país.
En el informe se hizo referencia a asuntos de gran importancia, como las amenazas que se han dado para el ejercicio de participación ciudadana a los Organismos de Acción Comunal, a autoridades étnico-territoriales y a colectivos sociales; asimismo resaltó el reto que supone el ejercicio democrático para las personas víctimas del conflicto armado (Secretaría General de la OEA, 2022). Además, se presentaron observaciones sobre las movilizaciones sociales que se dieron en el marco del paro nacional, donde se comentó los hechos de violencia en contra de civiles y policías, el uso excesivo de la fuerza por parte de la Policía, el vandalismo, o las denuncias de infiltraciones de grupos armados ilegales. Por otro lado, resaltó las zonas del país en donde han aumentado cultivos ilícitos, reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes y violencias basadas en género; aquí cabe mencionar el tema de la guerrilla del ELN y las disidencias de las FARC, que produjeron vulneraciones contra la población civil de algunos departamentos como Arauca, Cauca, Norte de Santander, Chocó, Putumayo y Nariño. Finalmente, se hizo una valoración positiva a la expedición del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (El Tiempo, 2022).
Sobre estas situaciones, se dieron varias recomendaciones al Estado colombiano (El Tiempo, 2022):
- Fomentar la participación ciudadana y garantizar seguridad a quienes lo necesitan.
- Garantizar la protesta social pacífica, privilegiar los canales de diálogo, y sancionar a los responsables de hechos violentos.
- Profundizar y ampliar las políticas y estrategias que se han usado para tratar la situación de los departamentos anteriormente mencionados, siempre desde una perspectiva integral.
- Seguir contribuyendo con medidas tan ejemplares y solidarias como las de las ayudas a la población venezolana.
Ahora bien, con estos hechos, se hace necesario analizar cuál ha sido el manejo que se la ha dado a este Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y la Secretaría de la OEA para el acompañamiento del proceso de paz en Colombia, y cuál ha sido la importancia de esto para el Derecho Internacional.
En primer lugar, en cuanto a la OEA, es necesario mencionar que es una organización que, desde su génesis, tuvo como principal objetivo “mantener la paz y la seguridad de todos sus miembros”(Mazzuoli, 2019, p. 636); y, desde que fue suscrita la Carta de Bogotá de 1948, en la Novena Conferencia Internacional Americana, esto ha sido aplicado de manera concomitante y con diferentes efectos para todos sus Estados parte (Mazzuoli, 2019). Incluso, el primer artículo de la Carta establece que:
Los Estados americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. (Carta de la Organización de los Estados Americanos, 1948).
Aquí se vuelve a recalcar en la búsqueda de la paz, la justicia, la solidaridad, y la colaboración; así como en su artículo 2, que hace referencia a los propósitos de la OEA, ya mencionados de manera general al inicio del presente texto. De este modo, es posible mencionar que la MAPP/OEA es uno de los mecanismos por medio de los cuales la OEA se ha propuesto cumplir con estos propósitos, dado que el objetivo general de la MAPP/OEA es, precisamente, apoyar al Gobierno colombiano en los objetivos de su proceso de paz.
Para indicar cómo ha sido el funcionamiento de la MAPP/OEA en Colombia desde el 2004, cabe resaltar, en un primer momento, que desde la administración de Uribe en 2002, el Gobierno buscaba impulsar un proceso de paz, por lo que las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) realizaron un cese del fuego (Bello Montes, 2009). De esta manera, el Gobierno nacional y las AUC firmaron un primer acuerdo llamado Acuerdo de Santafé de Ralito, en 2003, donde el grupo armado se comprometía a una desmovilización gradual de las autodefensas. Asimismo, en el 2004, ambas partes firmaron otro acuerdo llamado Acuerdo de Santafé de Ralito II “que permitió el establecimiento de la zona de concentración” (Bello Montes, 2009); fue en este tiempo que el Gobierno también firmó el Convenio con la Secretaría General de la OEA, para así dar paso a esta misión internacional de la OEA de apoyar al Gobierno en este proceso de paz con los grupos armados ilegales.
Para este Convenio, en su versión inicial se estableció que tendría una duración de tres (3) años, pero, hasta el momento, se ha prorrogado por octava vez, y en esta última versión se dispuso una prórroga hasta el 24 de enero de 2025, con el fin de “apoyar al Gobierno en la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (Octavo protocolo adicional al Convenio entre la República de Colombia y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el acompañamiento al Proceso de Paz en Colombia, Art. II, 2021). La última versión centra la atención en las siguientes áreas: “apoyo a las víctimas, proceso de reincorporación, programas de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, reforma rural integral, desminado y enfoques transversales de género y étnico” (Octavo protocolo adicional al Convenio entre la República de Colombia y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el acompañamiento al proceso de paz en Colombia, Art. II, 2021).
Firma del Octavo protocolo adicional al Convenio entre la República de Colombia y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el acompañamiento al proceso de paz en Colombia, por la Vicepresidenta y Canciller de Colombia, Marta Lucía Ramírez, y Roberto Menéndez, Jefe de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, en octubre de 2021. Fuente: https://www.mapp-oea.org/tag/nivelmedios/A través de estos informes, la MAPP/OEA ha evidenciado los temas y situaciones en que Colombia sigue siendo un país con poca seguridad y violencia, y es que desde su primer informe, realizado en el 2004, se mencionó que, aunque los índices de violencia disminuyeron durante el 2003 y el primer semestre del 2004, “el Gobierno Nacional ha evaluado el cese de hostilidades por parte de las Autodefensas y lo encontró incompleto” (Secretaría General de la OEA, 2004, p. 3). Asimismo, en el 2005, el informe evidenció que seguían existiendo prácticas que incluían “amenazas contra la población local, control social de personas armadas, denuncias de corrupción e infiltración de instituciones gubernamentales, extorsión y la llamada "vacuna"”. (Secretaría General de la OEA, 2005. p. 6).
Todo esto continuó hasta que finalizó el Gobierno de Uribe, y en los informes de la MAPP/OEA se siguieron evidenciando hechos preocupantes, como en el informe del segundo semestre de 2011, que, aunque evidenció la importancia de la promulgación de la Ley 1448 de 2011 para el avance de la reparación integral de las víctimas, también hizo hincapié en que “varios líderes y lideresas vinculados/as con los procesos de restitución fueron asesinados” (Secretaría General de la OEA, 2012, p. 5); asimismo, se recalcó que, entre 1985 y 2011, se registraron 32 masacres en los municipios del Sur de Córdoba.
Por último, para tener de referencia una fecha más cercana, en el informe del primer semestre de 2017, se reconoció a las llamadas bandas criminales que afectan la seguridad de las comunidades; los casos de corrupción y amenazas que existen frente a la restitución de tierras, pues en regiones como el Cesar y Urabá se “han retrasado los procesos de retorno a los predios que han sido restituidos” (Secretaría General de la OEA, 2017, p. 34); y la preocupación frente al hacinamiento carcelario.
En general, los informes continuaron de esta manera: con avances, pero con muchos asuntos por mejorar. Hasta el último informe del primer semestre del 2021 que, como se mencionó al inicio, realizó una gran cantidad de observaciones frente a la violencia, desigualdad y falta de seguridad en el país. Como menciona este informe:
Se identifican las principales afectaciones que impactan los procesos organizativos, la participación ciudadana, la gobernabilidad territorial, el acceso a derechos y la construcción de confianza entre ciudadanía-institucionalidad: desplazamientos forzados, amenazas, homicidios, desapariciones, reclutamiento forzado, confinamientos, y restricciones a la movilidad a causa de minas antipersonal (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI); y municiones sin explosionar (MSE). (Secretaría General de la OEA, , 2022, p. 4)
Así las cosas, se ha identificado que la MAPP/OEA ha cumplido con su propósito principal de acompañar el proceso de paz en Colombia, y a través de estos informes ha realizado las debidas observaciones.
Ahora bien, para el análisis de este acompañamiento por parte de la OEA en Colombia, es necesario aclarar que la OEA se rige por el “principio de no intervención”, tal como establece el artículo 19 de la Carta de la OEA:
Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen. (Carta de la Organización de los Estados Americanos, 1948).
De este modo, es importante entender que la misión de la OEA con la MAPP/OEA en Colombia es de seguimiento y apoyo, pero no de intervención, pues “from the beginning, Secretary-General Gaviria has called on the international community to respect Colombian institutions and allow them to work”[1] (Pardo et al, 2005, p. 61). Esto es necesario comprenderlo para entender el papel de la MAPP/OEA en Colombia, y cómo este Convenio, a pesar de cumplir con un gran propósito del Derecho Internacional - que es crear una comunidad internacional con intereses comunes; y en el caso concreto, promover la justicia y paz en Colombia -, aunque se trata de un acuerdo vinculante y con preceptos de obligatorio cumplimiento, las recomendaciones realizadas por parte de la MAPP/OEA no son órdenes para Colombia, dado que son soft law y por eso no son vinculantes ni obligatorias, pues 1) cumplir con estas sugerencias no es una obligación incluida en el Convenio; y 2) aunque estuviera incluido, iría en contra del principio de no intervención de la OEA y estaría interviniendo en la jurisdicción interna de Colombia.
De igual manera, este principio de no intervención es una forma de respetar el derecho interno de Colombia. Aquí es necesario tener clara la relación entre el derecho interno y el derecho internacional en Colombia, pues, en primer lugar, en Colombia la Constitución prevalece, teniendo en cuenta el artículo 4º de la Constitución Política; sin embargo, es posible que algunas fuentes del derecho internacional gocen de un predominio respecto a fuentes nacionales, como es el caso de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos (DDHH) no susceptibles de suspenderse en Estados de Excepción y los tratados de Derecho Internacional Humanitario (DIH), leyes estatutarias y orgánicas, y otros tratados de DDHH, como los convenios de la OIT ratificados por Colombia, tratados de límites, etc., que integran el bloque de constitucionalidad, y por tanto se encuentran al mismo nivel de la Constitución. En todo caso, es importante que las relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional se armonicen o integren, por esto, la Corte Constitucional, en sentencia C-269 de 2014, menciona que:
Ese punto de partida se apoya en el hecho de que la Constitución, al paso que prevé diferentes vínculos entre el ordenamiento jurídico doméstico y las fuentes del derecho internacional -materializando así el propósito constituyente de internacionalizar las relaciones políticas, económicas, sociales y ambientales-, también es inequívoca al determinar que la soberanía radica en el pueblo; y, al ser ello así, su expresión primigenia en la Carta Política impone un deber irrenunciable de proteger su supremacía.
Es decir, aunque los procesos de internacionalización en el país deben ser cumplidos, pues la misma Carta Política vela por estos, es necesario tener clara la supremacía constitucional sobre el derecho internacional, a no ser que se trate de tratados que cumplan los requisitos mencionados en el párrafo anterior, que sí estarán al mismo nivel de la Constitución. Por tanto, teniendo en cuenta que este Convenio suscrito entre el Gobierno de Colombia y la Secretaría General de la OEA no trata ninguno de estos temas, sino que se funda en la cooperación entre ambas partes para fomentar el proceso de paz en Colombia, lo cierto es que no es un Convenio que podría estar al nivel de la Constitución, sino al nivel de una ley ordinaria.
En conclusión, es posible resaltar que, desde la firma de este Convenio, entre Colombia y la OEA ha existido una forma de cooperación internacional para cumplir con un interés común: la justicia y la paz en Colombia, lo cual es importante para el Derecho Internacional, puesto que una de sus tareas es, precisamente, promover la cooperación internacional entre Estados (u organizaciones) para conseguir intereses comunes. Y es que cabe aclarar que las organizaciones internacionales cuentan con personalidad jurídica, por lo que tienen capacidad de ejercer algunos derechos, como sería la capacidad de celebrar tratados y convenios internacionales y de establecer relaciones internacionales, tal como sucede en este caso. De esta manera, desde este Convenio, en Colombia se dio vía libre a la OEA, por medio de la MAPP/OEA para apoyar al país en el proceso de paz.
Este ha sido un acompañamiento constante que ha respetado la manera de actuar del Estado colombiano, pues es claro que la MAPP/OEA ha cumplido con su obligación de no intervenir en asuntos privados del país, cumpliendo con los preceptos de la Carta de la OEA. Es por esto que también la Secretaría General de la OEA creó un componente de derechos humanos, contando con la asesoría de la CIDH, lo que constituye un respaldo para asegurar que las acciones de la OEA cumplan con el primer artículo de la Carta; es decir, que se realicen de acuerdo con las obligaciones de sus Estados Miembros sin intervenir en los demás (España, 2021).
Aun así, como opinión personal, aunque para mí no entra en discusión que las recomendaciones dadas por la MAPP/OEA a través de sus informes no dejan de ser eso: recomendaciones – es decir, soft law -, y por tanto no tienen carácter de coercibles, esto en aras de respetar el principio de no intervención; lo cierto es que cabe preguntarse si Colombia ha estado a la par de la misión que ha hecho la OEA desde el 2004, y es que aunque la MAPP/OEA ha resaltado diferentes avances realizados por Colombia, como el mismo Acuerdo de Paz; la Ley de Restitución de Tierras; el acompañamiento a las víctimas del Conflicto por parte de la JEP; o el tema de la justicia transicional; la realidad es que siguen existiendo hechos muy preocupantes que no deben ser ignorados, tales como las diferentes masacres y asesinato de líderes sociales (El Espectador, 2022); las afectaciones al medio ambiente por minería ilegal (Lizarazo, , 2022); las conexiones de políticos con el narcotráfico (Semana, 2022); o la falta de seguridad (Semana, 2022). Estos son temas que fueron recalcados en el último informe del primer semestre del 2021 por parte de la MAPP/OEA y que, un año después, parecen continuar de manera normal y en aumento.
Así las cosas, aunque reconozco los intentos de esta organización internacional de alertar al país sobre casos que afectan directamente el proyecto de justicia y paz, la realidad es que parece que Colombia no ha sabido actuar al respecto, y mientras la OEA sigue firme con sus propósitos, Colombia es un país que se encuentra estancado en términos de justicia y paz. Aun así, queda esperar para saber qué va a suceder en los próximos tres (3) años, dado que, como lo mencioné al inicio, el Convenio fue prorrogado nuevamente en octubre de 2021 hasta el 2025; sobre esto, la vicepresidenta y el canciller de Colombia declararon la importante función de la MAPP/OEA en el país para el acercamiento a las comunidades y para el entendimiento del contexto de alta conflictividad (El Espectador, 2021). Por tanto, sigue la esperanza en que este Convenio no quede en una simple declaración de buenas intenciones, sino en cambios reales, en ambas partes.
Bibliografía
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Semana. (2022). ¿Qué está pasando con la seguridad de los firmantes del Acuerdo de Paz? JEP pide investigar. Recuperado de: https://www.semana.com/nacion/articulo/que-esta-pasando-con-la-seguridad-de-los-firmantes-del-acuerdo-de-paz-jep-pide-investigar/202258/
[1] “Desde un inicio, el Secretario General Gaviria ha llamado a la comunidad internacional a respetar las instituciones colombianas y permitirles trabajar” (Traducción propia).
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