Por
Kamilo Caro Peláez y Daniel Pérez Merchán
(estudiantes del curso de Derecho Internacional Público en la UdeA)
El 16 de febrero de 1903 el gobierno de Cuba y el de Estados Unidos suscribieron el Convenio de 16/23 de febrero de 1903, entre la República de Cuba y los Estados Unidos de América para arrendar a los Estados Unidos tierras en Cuba para Estaciones Carboneras y Navales (en adelante, Convenio de febrero de 1903), el cual se reguló mediante el Convenio de 02 de Julio de 1903 reglamentando el arrendamiento de las Estaciones Navales y Carboneras hecho por el de 16/23 de febrero (en adelante Convenio de julio de 1903), por medio del cual Cuba arrendaba a Estados Unidos los territorios de Guantánamo y Bahía Honda a cambio de una contraprestación económica equivalente a dos mil monedas de oro anuales para la fecha de la firma.
En materia de Derecho Internacional Público se generan diversos cuestionamientos a la luz de los Tratados en cuestión, toda vez en virtud de la soberanía territorial, los Estados tienen facultades privativas sobre su espacio, lo que implica que:
[…] desde su territorio, ejerce todas las competencias disponibles (legislativa, administrativa y jurisdiccional); y hablar de jurisdicción exclusiva quiere decir que, en el ejercicio de tales competencias, el Estado no se subordina o no concursa con cualquier otra potencia extranjera, siendo el titular absoluto del uso legítimo de la fuerza pública (Mazzouli, 2019, p. 448).
En el marco de las facultades derivadas de la soberanía de los Estados se encuentra la posibilidad de realizar concesiones, las cuales, según Mazzouli (2019, p. 477) se entienden como la potestad que tienen los Estados para ceder derechos concernientes a su territorio a otro Estado, pudiendo este Estado cesionario ejercer sus facultades en el territorio cedido durante el tiempo que dure la concesión. Estos actos se pueden realizar con fines de administración o de arrendamiento del territorio cedido, y cuando se efectúan con este último, como se dio precisamente en los Tratados de Cuba y Estados Unidos, se entiende que la soberanía se conserva en el cedente-arrendador, pero el derecho de jurisdicción sobre el área pasa a manos del cesionario-arrendatario.
El objeto del presente ensayo es estudiar la evolución de la relación jurídica entre los estados cubano y estadounidense en razón al anterior Convenio, evaluando la juridicidad de uso por parte de Estados Unidos del territorio cubano a la luz del Derecho Internacional Público. Para ello se planteará: i) un sumario de los acontecimientos jurídicamente relevantes; ii) un análisis de relación de las normas de Derecho Público Internacional aplicables a la situación jurídica; y iii) finalmente, se concluye con la propuesta de una perspectiva para leer la relación jurídica y su vigencia entre las partes del acuerdo.
I. HECHOS RELEVANTES DE LAS RELACIONES ENTRE CUBA Y ESTADOS UNIDOS
Sea lo primero indicar que, si bien en un principio el Convenio de Arrendamiento del 2 de julio de 1903 cobijaba tanto el territorio de Guantánamo como el de Bahía Honda, este último fue excluido de la concesión a través del Tratado Permanente de Relaciones Recíprocas entre Estados Unidos y Cuba, celebrado el 29 de mayo de 1934, quedando únicamente como objeto del tratado el arrendamiento de la base naval de Guantánamo (Mazzouli, 2019, pp. 471-472).
Estos acuerdos han suscitado diversas controversias frente a su validez y aplicación, dadas las particularidades derivadas de las circunstancias específicas en las que se suscribieron y en virtud del resquebrajamiento de las relaciones políticas y comerciales entre estos dos Estados después de la Revolución Cubana, de 1959.
Puntualmente, Cuba plantea la coacción ejercida por Estados Unidos para que el gobierno cubano firmara el acuerdo, puesto que la génesis de este conflicto se da con la incorporación de la enmienda Platt como apéndice de la Constitución de Cuba de 1901, promulgada el 20 de mayo de 1902, la cual en su artículo VII dispuso que:
Para poner en condiciones a los Estados Unidos de mantener la independencia de Cuba y proteger al pueblo de la misma, así como para su propia defensa, el Gobierno de Cuba venderá o arrendará a los Estados Unidos las tierras necesarias para el abastecimiento del carbón o bases navales en ciertos puntos determinados que se convendrán con el presidente de los Estados Unidos. (Congreso de los Estados Unidos, 1901).
Esta enmienda fue incorporada en un contexto de recién nacimiento de la República de Cuba, en el cual Estados Unidos intervino apoyando a Cuba para ganar la guerra de independencia en contra de España, por lo que “La enmienda Platt fue el resultado de las condiciones existentes en ese entonces en Cuba, ya que luego de cuatro siglos sometidos a la dominación española, Cuba era totalmente inexperta en la práctica del autogobierno” (Camargo, 2014, p. 37), en razón a esta idea, la enmienda Platt también consagra artículos que permiten la intervención de Estados Unidos en los asuntos internos de Cuba. Sin embargo, el pensamiento cubano acerca de este suceso tiene una connotación negativa, toda vez que se alega una evidente coacción por parte de Estados Unidos, puesto que Cuba se encontraba militarizada y se le impuso como condición para desmilitarizar el territorio la firma de la enmienda, básicamente “Eran dos las alternativas, se aceptaba la Enmienda o existía la posibilidad cierta de que las tropas yanquis no se retiraran de Cuba” (Caraballo, 2021, p. 84).
Pese a la oposición cubana a las obligaciones contraídas por el Tratado de 1903, no fue sino hasta 1934 que éste se modificó, pero conservando disposiciones que generaron inconformidad para el gobierno cubano, y que provocan a día de hoy discusiones doctrinarias frente a la competencia de los Estados sobre su territorio. La inconformidad específica deviene de los artículos de ambos tratados que disponen que el arrendamiento de la base naval de Guantánamo no tiene una fecha límite, y que el acuerdo sólo terminaría en casos de mutuo acuerdo o cuando Estados Unidos decida su finalización. Si bien este Tratado pareciera aparentemente una cesión de territorio perpetuo, el artículo III del Tratado de 1903 reconoce la soberanía territorial de Cuba frente a los territorios objeto de arrendamiento.
Ahora bien, desde la revolución cubana, en 1959, Cuba se ha negado a recibir los cheques que transfiere anualmente Estados Unidos, como muestra de oposición a las relaciones con el gobierno estadounidense, y como expresión directa del pensamiento de ilegalidad de estos tratados, buscando con esto que se restituya la base naval de Guantánamo a Cuba. Sin embargo, Estados Unidos no ha cedido ante estas pretensiones, y después de actualizar el precio en 1973, ha continuado girando estos cheques con el valor de US$4.085 anuales, los cuales no son cobrados por el gobierno cubano (García, 2016).
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II. DISCUSIONES JURÍDICAS EN EL MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
El primer asunto que se discute en relación con los convenios entre Cuba y Estados Unidos se refiere a la duración de las concesiones territoriales hechas por Cuba, en virtud de las cuales este Estado cede la supremacía territorial (o poder de hecho) sobre la base naval de Guantánamo, aunque conservando el título jurídico o soberanía sobre dicho territorio.
La cesión de supremacía es una de las posibles manifestaciones de las modificaciones de la competencia territorial concebidas por el Derecho Público Internacional, entre otras tales como: “los condominios, […] capitulaciones, servidumbres, ocupaciones militares y establecimiento de bases militares” López (2008, p. 436). En particular la cesión territorial de supremacía puede darse, bien sea por la celebración de un contrato de arrendamiento entre Estados, bien sea por la de una concesión. Lo anterior, sin perjuicio del ejercicio de soberanía sobre el territorio que continúa siempre en cabeza del cedente. Así lo ha entendido Mazzuoli (2021, p. 477) al sostener que:
El área o las áreas alquiladas continúan integrando el territorio nacional, que conserva su soberanía en relación a ellas, pero el derecho de jurisdicción sobre tales áreas o la supremacía territorial sobre las mismas pasan a ser del Estado arrendatario.
Ahora bien, existen supuestos en los cuales la doctrina ha puesto en tela de juicio la preservación de la soberanía en cabeza del Estado cedente de supremacía, cuando de lo que se trata es de una concesión perpetua cuya terminación pende de la entera voluntad del cesionario. Al respecto, autores como López (2008, p. 446) discuten que concesiones de tal naturaleza, son materialmente transferencias de soberanía, lo que debe conllevar a su nulidad, tal como se discutió en la negociación del Tratado de Estados Unidos y Panamá en 1977[1].
Un segundo asunto es el de la validez de los Convenios de 1903. Cuba ha alegado la nulidad de los Tratados por haber sido celebrados bajo coacción del Estado norteamericano. Ahora, es cierto que según el art. 52 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 1969, es nulo ab initio todo tratado que haya sido celebrado bajo amenaza o uso de la fuerza, no obstante, para la fecha de celebración del Convenio de Arrendamiento de julio de 1903, no había entrado en vigor o existía siquiera la citada convención que integra este vicio en el consentimiento como causal de nulidad, y toda vez que los efectos de la misma son irretroactivos, por expresa disposición del art. 5, podría pensarse, en principio, que permanece incólume el Tratado aun habiendo surgido en contravención de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.
A la citada regla general se opone el criterio especial de retroactividad excepcional por vulneración del ius cogens contenido en el art. 64 de la citada Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969[2], en virtud del cual se conciben circunstancias de nulidad sobrevinientes de tratados, en aquellos eventos en que un tratado existente se encuentre en vulneración de alguna norma de ius cogens que llegue a surgir, tal y como la prohibición de uso de la fuerza como motor para el nacimiento de obligaciones entre Estados, regulada tanto en el artículo 52 de esta Convención, como en el artículo 2.4 de la Carta de la ONU, a partir de 1945.
En tercer lugar, se ha alegado que la cláusula denominada Rebus sic stantibus, también conocida como el cambio fundamental de las circunstancias, consagrada en el artículo 62 de la Convención de Viena Sobre Derecho de los Tratados de 1969, es aplicable al caso, ya que esta permite a los Estados dar por terminado un tratado cuando ya no se acomoda con las circunstancias contemporáneas (Camargo, 2014, p. 45). La configuración de esta situación en el caso concreto es discutible, puesto que, si bien es cierto que estos dos países no sostienen relaciones amigables desde 1959, y constantemente Cuba ha mostrado oposición a las directrices de Estados Unidos, también lo es que el artículo 63 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 dispone que la ruptura de las relaciones diplomáticas o consulares entre dos Estados no conlleva una afectación de las relaciones jurídicas de estos dos Estados. Por tanto, es de cuestionarse si el cambio en las circunstancias estructurales tras la revolución cubana configura o no una circunstancia que desde la perspectiva del Derecho Público Internacional tan solo signifique, para los efectos de la validez del tratado, una ruptura de las relaciones diplomáticas que en nada afecta la continuidad de producción en los efectos jurídicos del mismo.
No obstante, el principal problema respecto a las anteriores consideraciones frente a la validez de los tratados de 1903 radica en que Estados Unidos no ratificó la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, por lo que, en principio, esta no le es vinculante. Sin embargo, es de resaltar que la Corte Internacional de Justicia la ha considerado como “una codificación de derecho consuetudinario existente sobre el tema de la terminación de un tratado con relación a la causal denominada cambio de circunstancia o Rebus sic stantibus˝ (Camargo, 2014, p. 46) y, por consiguiente, sería un aspecto discutible para alegar la terminación del tratado.
Por otro lado, si se pretendiera contraponer estos argumentos bajo el principio de pacta sunt servanda, es decir, que los tratados se celebran para cumplirse, se debe considerar que esta cláusula no es incompatible, puesto que este principio tiene límites, como menciona Caraballo (2021, p. 88) citando a Álvarez Tabio, al decir que no se puede exigir “mantener las obligaciones impuestas al deudor por el contrato, si las circunstancias se han modificado hasta el punto de que a cambio de la prestación no reciba ninguna contraprestación o solo reciba una contraprestación absolutamente irrisoria”. Por lo anterior, además de las circunstancias específicas de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, también es de consideración el precio irrisorio que se pactó por el arrendamiento del territorio, el cual ni con la actualización hecha por Estados Unidos en 1973 suple el valor real del espacio arrendado a día de hoy.
En tal sentido, las disposiciones normativas del derecho internacional público traen soluciones al problema que se genera en virtud de los tratados discutidos, las cuales permitirían alegar su nulidad o la facultad de Cuba para darlos por terminados, pese a la no ratificación de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 por parte de Estados Unidos. Sin embargo, el panorama político y material también muestra las dificultades de aplicación y coerción de las normas del derecho internacional, toda vez que, aun con la presunta razón jurídica de Cuba, no hay un medio eficaz para que se respete su contenido.
III. SITUACIÓN ACTUAL
Conforme a lo dicho a lo largo del presente escrito, se puede observar el conflicto surgido a raíz de los Convenios de febrero de 1903 y de julio de 1903, junto a su enmienda por medio del Tratado Permanente de Relaciones Recíprocas entre Estados Unidos y Cuba de 1934, en el cual se discute a la luz del Derecho Internacional Público su validez y posibilidad de terminación.
Si bien bajo nuestra consideración las disposiciones normativas y doctrinarias favorecen las pretensiones de Cuba, este caso patentiza la debilidad del derecho internacional público frente a la posibilidad de obligar a los Estados a cumplir con las obligaciones internacionales cuando se está frente a potencias. Estados Unidos ha sido cuidadosa en verificar que tratados ratifica, y, en razón a ello, se esgrimen argumentos frente a la no vinculación de normas de la Convención de Viena de 1969; o la intervención de la Corte Internacional de Justicia en la resolución de estas controversias, ya que frente a este último punto, después de diversas condenas de la CIJ, Estados Unidos decidió retirarse del protocolo de firma facultativa sobre jurisdicción obligatoria para solución de controversias (Camargo, 2014, p. 44). Así las cosas, este tipo de controversias en gran medida quedan sometidas a la voluntad de negociación de los Estados o de restablecimiento de las relaciones diplomáticas, como se constató en las reuniones de Raúl Castro y Barack Obama en 2016, donde uno de los aspectos a discutir fue precisamente la devolución de Guantánamo (García, 2016, párr. 3).
Debido a que Guantánamo ha adquirido especial relevancia -desde que en la década del 2000 la administración de George W. Bush estableció un centro de detención de sospechosos de terrorismo como reacción al atentado a las torres gemelas del 11 de septiembre de 2001-, la cárcel de Guantánamo ha sido continuamente condenada por la opinión pública y organismos internacionales, incluida la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Lo anterior, pues se alegan vulneraciones a derechos humanos cometidas dentro de sus instalaciones, lo cual ha llevado a que se solicite de forma constante al gobierno de Estados Unidos, en estos momentos en cabeza de Joe Biden, el cierre de la cárcel y la devolución del territorio de Guantánamo a Cuba (Santana, 2022).
CONCLUSIÓN
La ocupación de la Bahía de Guantánamo por parte de Estados Unidos es una cuestión que plantea numerosos desafíos desde el punto de vista del derecho público internacional, dejando en entredicho la eficacia de las decisiones asumidas por organismos jurisdiccionales internacionales frente a la materia, así como obligatoriedad de las normas de derecho imperativo o ius cogens, cuya eficacia, en ocasiones como la del caso, se sujeta a la entera voluntad de los Estados con alto influjo en el poder político internacional. Los retos evidenciados convocan al desarrollo constante de las instituciones del Derecho Público Internacional y de su capacidad coercitiva frente a vulneraciones en las que, por diferencias de poder material entre Estados, el contenido de las disposiciones existentes para dar tratamiento o solución a las discusiones suscitadas en el escenario internacional quedan vacuas.
BIBLIOGRAFÍA
Camargo, A. J. C. (2014). Guantánamo: análisis jurídico del Tratado de relaciones Cuba-Estados Unidos. DISSÊRTUM, 35. páginas
Caraballo, L. (2021). La devolución por los EE. UU. a la República de Cuba del territorio de la Base Naval de Guantánamo. Escenario de negociación1. Revista Política Internacional, 3(3), 83-96.
García, D. (2016). ¿Cuánto y cómo paga EE.UU. a Cuba por el alquiler de Guantánamo? BBC Mundo. Recuperado de: https://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160307_cuanto_como_paga_eeuu_cuba_alquiler_guantanamo_dgm
López Zamarripa, N. (2008). Nuevo Derecho Internacional Público: teoría, doctrina, práctica e instituciones. México D.F.: Editorial Porrúa.
Mazzuoli, V. O. (2019). Derecho Internacional Público Contemporáneo. Barcelona: Bosch Editor.
Santana, A. (2022). Guantánamo, la prisión más polémica del mundo, cumple 20 años de torturas y abusos. France 24. Recuperado de: https://www.france24.com/es/am%C3%A9ricas/20220112-guant%C3%A1namo-la-prisi%C3%B3n-m%C3%A1s-pol%C3%A9mica-del-mundo-cumple-20-a%C3%B1os-de-torturas-y-abusos
CONVENIOS Y LEGISLACIONES
Constitución de la República de Cuba [Const]. Art. VII. 20 de mayo de 1902 (Cuba).
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. 23 de mayo, 1969. https://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/convencion_viena.pdf
Convenio de 16/23 de febrero de 1903, entre la república de Cuba y los Estados Unidos de América para arrendar a los Estados Unidos tierras en Cuba para Estaciones Carboneras y Navales. 23 de febrero, 1903. Recuperado de: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2141/22.pdf
Convenio de 02 de Julio de 1903 reglamentando el arrendamiento de las Estaciones Navales y Carboneras hecho por el de 16/23 de febrero. 02 de Julio, 1903. Recuperado de: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2141/22.pdf
Enmienda de Platt. 25 de febrero, 1901. Congreso de los Estados Unidos de América. https://www.ecured.cu/Enmienda_Platt (EEUU).
Treaty Between the United States of America and Cuba; May 29, 1934. Recuperado de: https://avalon.law.yale.edu/20th_century/dip_cuba001.asp
[1] Es de mencionar, que también este Tratado era uno donde se realizaba una concesión de supremacía a perpetuidad, de suerte que su versión original fue enmendada por medio de los acuerdos Tack – Kissinger del 07 de febrero de 1974, los cuales fueron posteriormente materializados en los tratados Torrijos Carter del 07 de septiembre de 1977. Véase al respecto: https://pancanal.com/tratados-torrijos-carter/los-acuerdos-tack-kissinger/
[2] Valga aclararse que esta es tan sólo una de las posibles interpretaciones del citado artículo, ya que también es dable considerar que la nulidad sobreviniente de un tratado por la aparición de causales con posterioridad a la celebración del mismo es una regla que sólo opera frente a tratados celebrados con posterioridad a la entrada en vigor de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.
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